全面推深做实林长制 做好美丽中国建设的守护者
国家林业和草原局（国家公园管理局）党组书记、局长 关志鸥
全面推行林长制是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是生态文明领域的重大制度创新，是推进美丽中国建设的重大战略举措。习近平总书记高度重视并亲自谋划推动林长制工作，2020年11月，主持召开中央全面深化改革委员会第十六次会议，审议通过《关于全面推行林长制的意见》（以下简称《意见》）。2022年6月，全国如期实现建立林长制的目标，构建起党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的森林草原资源保护发展长效机制，为引领林草事业高质量发展、推进生态文明建设提供了有力的制度保障。
一、全面推行林长制的重大意义
（一）全面推行林长制是贯彻习近平生态文明思想的生动实践。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，坚持把马克思主义基本原理同中国生态文明建设实践相结合、同中华优秀传统文化相结合，形成了习近平生态文明思想，指引和推动我国生态文明建设实现了重大理论创新、制度创新、实践创新。各地把全面推行林长制作为践行习近平生态文明思想的生动实践，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山、山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的理念，全面落实“党政同责”“一岗双责”等要求，着力推动林草资源在严格保护中实现科学合理利用，林长制由试点探索到全国推开、由局部建设到全面建立，为传播、丰富和发展习近平生态文明思想发挥了重要的作用。
（二）全面推行林长制是维护国家生态安全的重要制度保障。以习近平同志为核心的党中央赋予了林草部门维护国家生态安全、夯实民族永续发展生态根基的重大职责和使命。习近平总书记指出，森林和草原是重要的自然生态系统，对维护国家生态安全、推进生态文明建设具有基础性、战略性作用。习近平总书记强调，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题；要用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线；谁破坏了生态，就要拿谁是问。林草系统负责管理的森林、草原、湿地、荒漠四大生态系统和国家公园等各类自然保护地的总面积超过100亿亩，占陆域国土面积的70%以上，它们是维护国家生态安全的重要屏障。全面推行林长制坚持生态优先、保护为主，全面落实森林法、草原法、防沙治沙法、湿地保护法等法律法规，建立健全最严格的森林草原资源保护制度，不断提升森林和草原等生态系统的多样性稳定性持续性，为筑牢生态安全屏障、服务国家生态大局提供重要制度保障。
（三）全面推行林长制是推进林草治理体系和治理能力现代化的必然要求。我国古代很早就把关于自然生态的观念上升为国家管理制度，专门设立掌管山林川泽的机构，制定政策法令，这就是虞衡制度，这一制度一直延续到清代。新中国成立后，我们党对加强林草生态保护和建设作出了许多制度性安排，推出了自然保护区建设管理、全民义务植树等制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进生态文明体制改革，习近平总书记作出了创新林业治理体系的重要指示，强调林草兴则生态兴，要建立健全党政领导责任体系，明确各级林长的森林草原保护发展责任。通过建立全面保护天然林制度、湿地保护修复制度方案及以国家公园为主体的自然保护地体系等方面，进一步健全完善了生态保护修复领域的制度体系。全面推行林长制以压实地方各级党政领导干部责任为核心，以保护发展森林草原资源为目标，以制度体系建设为保障，以督查考核为手段，实现党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制，是提升林草治理体系和治理能力现代化的战略举措和治本之策，将有效解决林草资源保护的内生动力问题、长远发展问题、统筹协调问题。
（四）全面推行林长制是保障高品质生态产品供给的迫切需要。习近平总书记强调，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。中国特色社会主义进入新时代，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。当前，林草工作仍面临着资源保护压力加大、发展体制机制不活、高质量林产品和高品质生态产品供给能力不足等问题，同人民群众的期盼相比还有较大差距。全面推行林长制，坚持生态保护、绿色发展、生态惠民相统一，既是做大做强做优森林草原资源的过程，又是全面提升林草资源生态、经济、社会功能的过程，有利于大力推进生态产业化和产业生态化，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需求。
二、林长制体系逐步形成
各地深入贯彻落实习近平生态文明思想，认真落实中央《意见》的安排部署，积极借鉴安徽、江西等先行省份典型经验，全面构建林长制体系，推动形成林长统筹协调、部门齐抓共管、社会广泛参与的工作新格局，全面推行林长制取得了重要阶段性进展。
（一）林长制体系全面建立。2022年6月，全国初步构建上下衔接、系统完备的组织体系，权责清晰、职责明确的责任体系，保障有力、运行有效的制度体系。各省区均建立省市县乡村五级林长组织体系，4个直辖市和新疆生产建设兵团设立三级或四级林长组织体系，各地均由党委政府主要负责同志担任总林长，全国各级林长近120万名。积极构建以党政领导负责制为核心的责任体系，科学划定责任分工，逐步形成一级抓一级、层层抓落实的良好局面。持续在创新制度供给、促进制度集成、发挥制度效能上下功夫，制定林长会议、信息公开、部门协作、工作督查4项制度，创新总林长令、“林长+”等配套制度，安徽、江西率先出台省级林长制条例，实现林长制从“有章可循”到“有法可依”。
（二）党政主体责任全面压实。中央《意见》明确规定了各级林长落实保护发展森林草原资源目标责任制、制定规划计划、协调解决重点难点问题“三大职责”。各地围绕林长“三大职责”，出台履职规范，划定责任区域，建立“三单一函”等制度，积极构建党委领导、党政同责、逐级明责、分区负责的责任机制。各级林长通过召开会议、巡林调研、作出批示等方式履职尽责，将林草资源保护发展纳入经济社会发展大局统筹谋划，全面推动林草重点工作落地实施。中央《意见》印发以来，省级总林长累计召开总林长会议52次、签发总林长令58个、巡林调研271次。安徽出台提升林长履职效能若干措施，组织实施“林长能力提升年”等活动，特别是以立法形式全面规范五级林长设立，明确各级林长职责和追责问责情形，各级林长开展依法治林、引领林业高质量发展能力显著提升。通过全面推行林长制，进一步压实了各级党委政府森林草原资源保护发展的主体责任，切实增强了牢记“国之大者”、加强生态保护、守住安全底线的思想自觉、政治自觉、行动自觉，“各级党委政府对生态文明建设负总责”在林草领域落地生根。
（三）协同合作不断拓展。各省以林长制为统领，建立健全部门协作机制，强化外部要素供给，合力解决林草领域的重点难点问题。财政部门因地制宜增加资金投入、提高生态补偿标准，公安、检察院、法院等部门建立“林长+”协作机制，生态环境、自然资源等部门各司其职、各负其责，协同推动林草事业高质量发展。安徽各协作单位分别联络1名重点生态功能区域省级林长和1个示范区，省林长办与省检察院联合建立全国首个省级层面“林长+检察长”工作机制，联合省检察院、省公安厅开展打击破坏森林资源违法犯罪专项行动，联合省委党校开展林长制改革理论与实践研究，携手沪苏浙林业主管部门共同建设长三角一体化林长制改革示范区。湖南10部门联合开展林业生态环境综合整治行动，推动中央环保督察、森林督查等交办的存量问题完成“清零”。广东各部门深入推进“绿美广东大行动”，辽宁各部门合力推动“绿满辽宁”、辽西北防风治沙固土三年攻坚行动。华北、西南、华中等区域建立森林草原防火联防联控协作机制，提升火灾综合防控能力。
（四）源头治理基础不断夯实。充分发挥林长制“直通车”作用，高位推动加强基础保障、壮大基层力量，突出抓好乡镇林业站和生态护林员队伍“两大建设”，全面强化林草资源源头管理。江西综合考虑地形地貌、林业资源面积及分布、管护难易程度等因素，首创“一长两员”网格化管理体系，将林业资源划定若干网格，一个网格对应1名村级林长、1名监管员和1名专职护林员，实现林业资源网格化管理全覆盖。湖南加强林长办、林业站、生态护林员一体化建设，福建实现涉林乡镇林业站全覆盖，着力打通林草资源保护和发展“最后一公里”。国家林草局认真总结各地经验和做法，出台《乡村护林（草）员管理办法》，印发《全国林业工作站“十四五”建设实施方案》，大力开展林业站标准化建设，强化基层林业站和生态护林员培训管理，全面提升基层治理能力。
（五）考核激励机制不断完善。习近平总书记指出，建立林长制，就要加大督查考评力度，要履行责任制。国家林草局按照中央统筹规范督查检查考核有关要求，组织实施林长制督查考核。考核聚焦林草资源保护发展重点，分别对森林覆盖率、湿地保护率等生态保护发展目标和林草重点工作进行任期和年度考核，考核结果作为有关党政领导干部综合考核评价和自然资源资产离任审计的重要依据。各省各级建立督查考核工作机制，县级以上林长组织对下一级林长考核，推动构建国家、省、市、县四级林长制督查考核体系。安徽、江西、贵州等地将林长制考核纳入综合绩效考核范畴。同时，国家林草局与各省认真落实国务院关于新形势下进一步加强督查激励的决策部署，两年共推荐16个市县入选国务院激励名单，辽宁、广西等地组织开展省级林长制激励，对林长制工作真抓实干、成效明显的地方予以奖励激励，充分调动和激发各地保护发展林草资源的积极性、主动性和创造性。
三、持续推动林长制细化实化
全面推行林长制是“国之大者”，是一项战略任务和系统工程。要深入贯彻落实习近平总书记重要指示和中央林长制《意见》精神，坚持系统观念，坚持问题导向，巩固成果、持续用力，着力在“五个持续”上下功夫，全力推动林长制改革向纵深发展。
（一）持续完善制度体系。林长制是生态文明制度体系的重要组成部分，发挥着引领、约束、激励、保障等作用。要聚焦林草资源保护发展长效机制，科学搭建林长制制度体系“四梁八柱”，不断在制度完善、制度运用、制度执行、制度转化上精准发力，加强制度之间的协调性、衔接性，发挥制度的协同效应和溢出效应，不断把林草生态建设和林长制纳入制度化、法制化轨道，真正做到以“制”明“责”，以“制”促“治”，以林长制促“林长治”。
（二）持续健全责任体系。林长制责任体系涉及林长、林长办、各部门和社会等多个主体。一是落实林长责任。创新林长履职方式，明确各级林长职责，科学划定责任区域，将责任目标和任务安排分解落实到山头地块，形成省级总林长负总责、市县级总林长抓指挥协调、乡村级林长抓落地实施的工作格局，确保一级抓一级、层层抓落实、管护无盲区。二是强化林长办职责。加强林长办特别是乡镇级林长办机构建设，充实人员队伍，充分发挥参谋助手和统筹协调作用，确保部门间横向协作、系统内上下对接高效顺畅。三是压实部门责任。推动成员单位充分发挥职能优势，密切协同配合，强化要素供给，特别是持续创新“林长+”工作机制，同向发力、重点出击，形成支持林草事业发展的强大合力。四是鼓励社会参与。广泛加强宣传教育，及时回应各方关切，积极营造全民参与的浓厚氛围。
（三）持续完善工作机制。工作机制运行顺畅是确保林长制改革高效推进的重要保障。一是完善政策解读机制，进一步搭建解读平台，充分发挥专家解读优势，推动政策精准落实落地。二是完善工作督导机制，科学制定工作计划，准确下达任务清单，建立工作台账，健全工作调度、工作督办、工作报告等制度，确保问题及时发现、及时反馈、及时整改。三是完善协作会商机制，加强工作联系会商、信息共享、考核评价，定期召开工作会议，推动形成更多机制化、制度化协作机制，有力促成重大政策出台、重要工作落地实施。四是健全社会参与机制，创新社会参与方式，完善社会监督制度，建立信息发布平台，努力提高社会公众参与度和满意度。五是完善典型经验推广机制，注重把“点上”创新经验上升为“面上”制度安排，切实发挥典型示范引领作用，不断提升整体效能。
（四）持续用好督查考核。坚持林长制督查考核、激励、评价一体化推进。强化督查力度，争取将林长制督查纳入各省党委政府重点工作督查范畴，充分利用林草生态综合监测等数据成果，结合必要的现地督查，精准查摆问题，推动问题整改。科学组织考核，严格执行县级以上林长对下一级林长考核相关要求，优化考核指标体系，从严实施考核，将考核结果纳入领导干部绩效考核和自然资源资产离任审计。健全激励机制，完善激励实施办法，切实对真抓实干、成效明显的地方给予政策和资金支持。鼓励有条件的地方开展第三方评估，更加客观公正地评估工作、发现问题、把握方向。
（五）持续强化支撑保障。加强组织领导，统筹各方力量，细化工作举措，狠抓工作落实，确保林长制改革取得实效。推动各地积极推进林长制立法工作，进一步强化林长制法律保障。强化科技支撑，充分运用卫星遥感影像、“互联网+”等高新技术手段，将林长制责任体系、国土绿化、资源保护等数据全部建档入网，实行林草资源精准化、智能化管理。夯实基层基础，切实加强林长办、林业站、生态护林员一体化建设，实现林长办运行实体化、林业站发展功能化、生态护林员管理规范化，有效打通森林草原资源保护管理“最后一公里”。
四、以林长制引领和推动林草事业高质量发展
党的二十大擘画了建设人与自然和谐共生现代化的新蓝图，对建设生态文明作出一系列新部署新要求，赋予林草工作新的重大使命任务，为林草事业高质量发展明确了方向、提供了根本遵循。我们要坚持以习近平生态文明思想为指导，切实用好林长制这一党中央交给我们的“利剑”，充分发挥林长制引领作用，推动林草重点工作提质量、上水平，为建设人与自然和谐共生的现代化作出林草新贡献。
（一）科学开展大规模国土绿化行动。习近平总书记在参加首都义务植树活动时强调，要掀起绿化祖国新热潮，在加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会上发表重要讲话，发出了打一场三北工程攻坚战、努力创造新时代防沙治沙新奇迹的伟大号召。我们要深入贯彻落实总书记的重要指示精神，坚持科学、生态、节俭，坚持数量质量并重、增量存量并举，科学开展大规模国土绿化行动，绘就美丽中国更新画卷。一是打好三北工程攻坚战，实施好黄河“几字弯”攻坚战、科尔沁和浑善达克沙地歼灭战、河西走廊—塔克拉玛干沙漠边缘阻击战，筑牢北方生态安全屏障。二是编制实施科学开展大规模国土绿化三年行动计划，统筹山水林田湖草沙系统治理，组织实施好“双重”工程、中央财政国土绿化试点示范项目。三是狠抓国土绿化落地上图管理，坚持带位置上报、带图斑下达，实现造林种草、湿地保护修复、防沙治沙等任务全部落地上图。四是以国有森工局、国有林场等为重点，加快推进全国森林可持续经营试点，探索和推广森林质量精准提升新模式、新机制。
（二）推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。国家公园建设是践行习近平生态文明思想的标志性工程。我国国家公园进入以建设全世界最大的国家公园体系为目标的新发展阶段，根据《国家公园空间布局方案》，我国将设立49个国家公园，总面积约110万平方公里，整合优化后自然保护地面积占陆域国土面积的18%左右。我们要大力推动国家公园各项工作走向规范化、法治化、有序化，打造人与自然和谐共生的中国名片。一是积极协调推动《国家公园法》的出台，加快构建国家公园法、自然保护区条例、风景名胜区条例、国家级自然公园管理办法的法律法规体系，健全国家公园执法机制和执法体系。二是完善央地共建的管理体制，组建东北虎豹国家公园管理机构，协调推动第一批其他4个国家公园管理机构设置方案审批和机构组建，科学编制好国家公园总体规划。三是组织实施《国家公园空间布局方案》，稳妥有序推进新的一批国家公园设立工作。一体推进科研、监测、宣教三大平台建设，高水平建设国家公园研究院和大熊猫、东北虎豹、亚洲象、海南长臂猿等旗舰物种保护研究中心。四是按照省负主责、局省协同、部门联动原则，支持地方实事求是妥善处置矿业权、小水电、人工商品林等历史遗留问题。
（三）全面推行草原森林湿地休养生息。按照尊重自然、顺应自然、保护自然的要求，坚持以林长制为统领、法治建设为基础、执法监管为手段、综合监测为支撑，加强草原森林湿地保护监管，严厉打击各类破坏林草资源违法行为，坚决守住生态安全边界。认真落实天然林保护修复制度方案，巩固全面停止天然林商业性采伐成果，推进天然林和公益林并轨管理。落实基本草原保护、禁牧休牧、草畜平衡等草原保护制度，推行草原休养生息，提高草原生态承载力。加强湿地原真性和完整性保护，实施全国湿地保护规划和湿地保护重大工程，把更多重要湿地纳入自然保护地。持续开展年度林草生态综合监测评价，扎实推进林草生态网络感知系统建设和应用。
（四）全面加强野生动植物保护。野生动植物保护是生物多样性保护的重中之重，国内外广泛关注。一是摸清底数，扎实做好野生动植物调查监测工作，启动野生动植物及栖息地监测。二是抓好旗舰物种保护，分物种成立专家委员会，与地方共建野生动物保护繁育中心。三是组织落实新修订的野生动物保护法有关要求，推进修订野生植物保护条例等法规制度，严厉打击破坏野生动植物资源及非法交易等违法犯罪行为。四是坚持就地保护与迁地保护相结合，积极推进国家植物园体系建设，出台国家植物园体系规划，有序建设一批国家植物园和种质资源库。五是科学开展野生动物致害防控，妥善处置人兽冲突，持续抓好野猪致害防控，研究扩大种群调控物种范围，完善野生动物致害补偿和保险制度。
（五）推动生态美百姓富相统一。森林是水库、钱库、粮库、碳库，森林和草原是绿水青山就是金山银山的重要载体、重要支撑。一方面，坚持正确改革方向，尊重群众首创精神，着力完善集体林权制度和政策体系，不断增强集体林区发展活力。探索“三权分置”实现形式和运行机制，以稳定承包权、放活经营权为重点，引导和规范林地流转，推动规模化经营，盘活用好森林资源。鼓励国有林场积极参与集体林权制度改革，带动“政府+企业+农户”联合经营，提高集体林经营效益，广泛调动农民和经营主体发展林业的积极性。扎实开展集体林业综合改革试点，深入总结试点经验，大力推广新模式新机制。另一方面，不断拓宽生态产品价值实现路径，践行大食物观，加快油茶产业发展，积极发展林下经济、木本粮油、种苗花卉、生态旅游等特色林草产业，扩大林草优质生态产品有效供给。再一方面，推进林草碳汇行动，积极参与国家碳市场制度建设，鼓励社会主体参与林草碳汇项目开发建设。
（六）守住守牢安全底线。在森林草原防火方面，按照积极防范部署的要求，发挥林长制作用，开展包片蹲点指导，压实地方政府行政首长负责制、林草部门行业管理责任和经营单位主体责任，建立部门协同、信息共享、联防联控的防灭火一体化运行机制，加强预防、扑救、保障三大体系建设，加大重要时间节点和重点区域火灾防控力度。在有害生物防控方面，加强松材线虫、美国白蛾、互花米草、加拿大一枝黄花等外来有害生物防控工作，坚决打好松材线虫病防控攻坚战，有效遏制疫情，确保林草资源安全和生态安全。
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