近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》（以下简称《方案》），进一步明确了集体林权制度改革的总体要求、主要任务和支持保障措施，是党中央、国务院对林业草原工作的最新部署，是指导我国集体林权制度改革工作的纲领性文件。
《方案》全篇贯穿了生态保护与绿色发展的思想，森林经营作为重点内容，在总体要求和主要任务中都做了明确部署和要求，对于进一步推进集体林可持续经营，提高森林质量，巩固和拓展集体林权制度改革成果具有重要的指导作用。
一、保护优先科学经营是集体林权制度改革的重要指导思想
集体林是提升碳汇能力的重要载体，是维护生态安全的重要基础，是实现乡村振兴的重要资源。《方案》提出了把保护生态放在首位，统筹保护与发展，科学开展森林经营的总体要求。这里的核心是要处理好保护与经营的关系。从保护与经营的目标来看，二者是异曲同工，都是为了提高森林资源的质量。首先，保护是经营的前提和保障。现阶段，我国森林生态系统总体上还很脆弱，必须坚持保护优先、生态优先，保证生态系统的原真性、完整性和多样性。开展科学经营，以促进森林正向演替、调控森林目的产品的收获和永续利用为目标，但维持和提高森林的各种环境和生态服务功能也同等重要。同时，经营还要符合相关法律法规、政策规定和技术规程要求。因此，要在保护理念的保障下开展森林经营。其次，科学经营是积极的保护，是主动作为，是积极的人为干扰。通过经营改善森林结构和环境、促进生长和更新，具有提高森林生产力、增强森林多功能、缩短森林培育周期、实现林地连续覆盖等直接效果，最终的目标是培育高质量的森林资源，这个目标恰恰是保护的目标。单纯的保护，主要是借助自然力，减少人为活动，达到预期目的。因此，要区别林地保护和地上林木资源保育。林地保护主要是保护林地不被破坏和不退化，而对于地上林木资源的保护除保护不被破坏和不退化外，更重要的是通过科学的培育措施，促进森林资源的增长，缩短培育周期。所以，既要保护住林地，也要经营好林木。这个普适性的原理也是集体林保护和经营的基本遵循。
二、实施森林可持续经营是集体林权制度改革的重要任务
森林可持续经营就是在可持续发展思想指导下的保护和培育森林的活动。具体来说，是以提高森林质量、建立稳定健康优质高效的森林生态系统为目标，为增强森林供给、调节、服务、支持等多种功能，所开展的一系列贯穿于整个森林生长周期的保护和培育活动。科学的森林经营，不但可以提高森林质量，增强森林的生态功能，同时还可以增加木材等林产品产出，为发展特色经济林、林下经济、生态旅游、森林康养等创造条件。我国集体林涉及1亿多农户近5亿农村人口，特色经济林、林下经济、林业旅游等林业生产是林农的经济收入和地方财政收入的主要来源。因此，推进集体林可持续经营，将有力促进集体林区经济社会发展和乡村振兴。基于此，《方案》提出了科学开展集体林经营，提高集体林质量，增加生态产品供给，提升森林生态效益、经济效益、社会效益的总体要求和适度规模经营、科学划定集体林公益林和天然林、支持和引导规模经营主体编制并实施森林经营方案、实施森林质量精准提升等重点任务，是森林可持续经营思想和内涵的重要体现。一是要适度规模经营。森林可持续经营的实施对象是具有一定面积的经营主体，技术上需要进行统一规划和全周期技术实施。小规模、分散经营无论是在经营管理机制还是在技术力量上都难以满足。因此，《方案》提出鼓励各地采取多种措施，通过林地经营权流转、联产、联营、委托经营、市场化收储等形式，形成适度规模经营主体，为开展森林可持续经营奠定基础。二是要完善集体林的分类区划界定。集体林区不同于国有林区，这里的森林是林农赖以生存的基础条件，因此，《方案》提出从保障农民合法权益出发，要依法依规科学划定集体林的公益林范围，优化调整公益林中集体林的比例，为林农留出发展经济的空间。三是要发挥森林经营方案的基础引领作用。森林经营方案是经营主体开展经营活动的纲领性文件，其法律地位已写入《森林法》。因此，《方案》提出要支持和引导集体林的规模经营主体单独编制森林经营方案。同时，将森林经营方案作为审批林木采伐、安排林业项目等行政管理事项的重要依据，逐步建立以森林经营方案为核心的森林经营制度体系，提高集体林区森林经营水平。四是实施集体林质量精准提升工程。我国现有集体林地面积1.7亿公顷，占全国林地面积的60%，但每公顷蓄积量仅70立方米，乔木林每公顷生物量只有74吨，中幼龄林占比达75%，平均胸径才13厘米。可以看出，集体林质量低下特征非常明显。因此，《方案》提出实施集体林质量精准提升工程。开展集体林质量精准提升，核心是精准施策，包括精准确定林分对象、精准确定经营措施。现阶段，质量提升的对象应是正常立地条件下有质量提升潜力的现有林，包括改造培育型和提质培优型。精准确定经营措施是指要根据立地条件、林分的适应性、生长发育阶段和功能目标，科学确定经营措施，防止“跟风”“一刀切”“一把尺子”的教条做法。当然，精准提升还需要精准化的经营技术作为支撑，包括精准评价立地质量和适地适树、精细森林经营规划、精确预测森林生长、精准森林经营作业决策优化、定制到地块的精细化经营方案、精准监测和评价森林经营成效等。《方案》还进一步明确了当前集体林质量提升的主要任务是中幼林抚育、低产低效林和成过熟林改造更新。
三、完善集体林采伐管理政策是实现集体林可持续经营的重要保障
森林采伐不仅是森林利用的手段，更重要的是一种经营措施，是调整森林结构的核心措施。因此，采伐管理政策对集体林可持续经营至关重要。首先，《方案》提出，森林经营中合理的林木采伐需求以及合法的林木采伐行为，都应予以支持和保障。按照我国现行的采伐分类，林木采伐分为抚育间伐和主伐。抚育间伐就是针对中幼龄林，以调整结构、减小竞争、促进生长为目的营林措施。主伐虽然是对成熟林木的收获利用方式，但同时也肩负促进更新、培育后备资源的育林任务。因此，要扭转森林采伐是单纯取材利用的错误认识，正确认识森林采伐的作用，以调整结构、促进生长和更新为目的，实施生态采伐，采育结合，科学设计森林采伐措施。其次，《方案》对集体林的有关采伐管理政策进行了细化完善。对于森林采伐，《森林法》给出了相关规定，包括实行限额采伐、不同类别森林的采伐要求、依据采伐许可证进行采伐等，国家和各地也制定了《林木采伐技术规程》，这些都是集体林采伐管理需要严格遵守的。《方案》在此规定的基础上，进行了细化完善，提出对林业经营者实行林木采伐限额5年总额控制政策，取消人工商品林主伐年龄限制，明确人工公益林更新条件；地方政府要用好用足林木采伐限额，将依法采伐的木材纳入地方政府森林资源保护发展目标责任制，满足森林经营中合理的林木采伐需求。不得以各种名义禁止或限制合法的林木采伐行为，确需禁止或限制的，应依法对权利人给予经济补偿。这些新的变化既遵守了《森林法》的有关规定，又兼顾了集体林经营的自主性和林木所有权权能的保障。同时，《方案》还提出要实施林木采伐告知承诺方式审批，将林木采伐限额指标分配、林木采伐许可申请和审批及采伐监管情况纳入政府公开事项目录清单，强化对森林经营方案和告知承诺执行情况的监管。这些要求体现了林木采伐管理的公开、公平和公正性。以上对集体林的有关采伐管理政策的细化完善，将有力增强经营主体开展森林经营的活力和动力，推动集体林可持续经营水平的不断提升。（作者张会儒 中国林业科学研究院首席科学家，华北林业实验中心党委书记、研究员）
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