对“十二五”电子政务工作的若干思考

国家林业和草原局政府网 http://www.forestry.gov.cn/2011-02-25来源:国脉互联
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  国家林业局政府网2月25日讯  为了更好地推进“十二五”电子政务工作,目前各地都在编制或准备编制电子政务“十二五”发展规划。做好这项工作,需要研究思考的问题很多,笔者认为,一个基本的认识和判断是:出发点应立足现实、着眼长远、夯实基础、突破关键,主基调应体现人性化、规范化、集约化、低碳化的科学发展思想,主要任务应围绕解决以下五个方面基础问题展开。

  一、电子政务平台与网络建设

  《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见》(中办发〔2006〕18号)对电子政务网络给出了明确的界定。按照中央精神,各地在开展电子政务建设中,一方面普遍建设了满足电子政务资源共享、数据交换、业务协同的应用支撑平台,另一方面根据业务和平台性质都强化了相关网络环境建设,平台和网络对电子政务服务的支撑作用不断加强。
  由于业务性质和覆盖范围、政务信息资源公开程度和共享方式、业务关联对象和其位置特性等现实情况,以及业务管理纵向主导、上下对口的现行体制,导致部门(行业)纵向网络建设不断得到强化。而随着电子政务业务应用的不断深入和服务层面的逐步拓展,网络自成体系导致电子政务发展格局变得越来越复杂,建设运维成本越来越昂贵,网间协同与共享越来越困难,特别是横向业务逻辑、信息一致性和对称性等问题越来越难以梳理和实现。
  作为电子政务的重要基础设施,谋划好“十二五”电子政务平台和网络建设,是更好地保障电子政务安全高效和实现电子政务广泛服务的重要前提。
  “十二五”期内,应按中办、国办要求完成电子政务内网建设,以满足各级政务部门内部办公、管理、协调、监督和决策的需要,同时满足副省级以上政务部门的特殊办公需要。对于省级行政区域,应重点建设省市两级电子政务内网平台和县区级内网汇聚节点,原则上不鼓励县区建设电子政务内网平台;县区涉及内网的业务应用可基于市州电子政务内网平台部署。基于内网的业务应用,应本着确有必要和尽量有限的原则部署建设,特别是要防止把机关一般内务应用当内网应用的扩大化倾向,尽可能缩小安全防范边界,最大限度降低安全隐患。
  “十二五”期间,应加快完善电子政务外网,提高平台业务承载和资源整合能力,逐步完成中央、省、市、县四级平台支撑下的网络全覆盖建设任务和部门纵向网络整合任务,实现电子政务外网网络服务全覆盖,满足公共服务和非涉密纵向业务共享与协同需要。在具体组织实施上,应解放思想,创新思维,科学规划,积极探索集约化建设新思路:
  一是建设中央、省、市、县四级应用支撑平台,完善公安、卫生、食品药品安全、税务、工商、社保、民政、统计等数据量大、社会服务面广的省级应用支撑节点,倡导并逐步整合其他部门网络资源依托应用支持平台开展业务应用,系统化构建统分结合、低碳高效的电子政务外网应用支撑体系。
  二是根据国家发改委、财政部“关于加快推进国家电子政务外网建设工作的通知”(发改高技[2009]988号)精神,参照部分地方的成功经验,鼓励地市、县区两级政务部门及乡镇(街道)依托互联网通过VPN通道接入电子政务外网平台,并采取加密传输方式实现基层电子政务非涉密应用和服务,低成本、快速完成电子政务外网安全意义上的网络全覆盖。
  三是逐步建设和完善各级平台的互联网统一出口,为本级政务部门提供安全、集约的互联网接入服务。以上思路,体现了该保的充分保住、能放的完全放开的思想;具有缩短全覆盖建设周期,灵活方便地突破网络延伸瓶颈,实现到边到角的电子政务应用服务的优点。若能如此,将有利于更好地强化平台功能建设,更有效地节省网络建设运维费用,更直接地体现电子政务对进一步提升政务服务能力的促进作用。

    二、政务信息资源开发利用

  政务信息资源开发利用效率直接影响着电子政务绩效。可以说,抓住信息流,就等于抓住了电子政务的“牛鼻子”。加强政务信息资源标准化建设和有序共享,保持信息的有用性、关联性和连续性,消除信息孤岛和信息不对称,科学采集、规范管理、保障安全是电子政务建设的核心内容,也是“十二五”时期必须高度重视、重点解决的关键性问题。
  政务信息资源开发利用是伴随着电子政务工作逐步开展而随之推进的,并在部分领域取得了成效,特别是典型应用系统主导下的政务信息资源共享与整合收到了一定的效果。然而,由应用系统驱动的散点式信息资源建设格局,正在产生越来越多的资源“烟囱”,且系统与系统之间信息共享难;“一数一源”没有明确界定,信息比对程度低,同一信息在不同系统中数据不一致的现象普遍存在;信息资源采集与管理缺乏统一的标准规范和制度支撑,同一主体对象在不同系统中的信息关联度低;信息采集和使用与机构职能和公务员岗位职责脱节,不利于有效监督和行为约束,也存在一定安全隐患,等等。总体来看,应用系统主导(而不是应用主导)下的资源建设管理模式,并没有随着应用系统的增加而对提高电子政务整体效能质的跃升起到正相关作用。
  现实工作中经常遇到这样的问题:同一条信息因不同的网站、应用系统需要发布,导致信息持有者反复地被索取,无形中增加了信息生产者的额外负担,已有演变成干脆不提供或随意应付式提供的倾向,这可能是部分网站、应用系统数据不能及时更新或者数据不一致的重要原因。其实答案很简单,谁都知道信息本来就在那里,但是通过应用系统主导信息资源建设的罗列式工作方法,永远不可能穷尽每一位信息消费者的需求,也不可能有那么多财力来支撑这样的电子政务建设任务。那么,把信息资源建设与应用系统建设分离开来,还信息资源建设以本来面目,是实现信息资源规范建设和高效利用的不二选择。
  建设规范、集中、统一的政务信息资源数据仓库,是规范政务信息资源建设,集中政务信息资源管理,突破电子政务应用(尤其是跨部门应用和综合决策应用)“数据瓶颈”的现实办法。具体策略是:
  第一,政务信息资源采集范围基于政务部门职能确定,具体内容应包括履行政务职能所生产的政务信息资源和公民、法人为响应政务义务所提供的信息资源;政务信息资源采集对象针对公务员履行岗位职责进行常态化采集,同时将采集情况与公务员行政效能监管考核关联。
  第二,政务信息资源采集应坚持源头主体明确、属性描述规范、主体对象关联、保证数据质量的基本原则,通过明确资源源头主体以解决“一数一源”问题,避免重复采集;通过规范资源属性以实现资源目录服务,提高资源开发利用效率;通过建立主体对象关联以促进资源深度整合,为形成多视角空间地理信息图层、支持应急决策管理、辅助宏观决策提供高品质的数据支撑。
  第三,政务信息资源采集与管理应实行公务员桌面采集,数据仓库集中存放,电子政务平台比对预警纠错,监察到岗、考核到人的工作机制,确保入库的信息资源完整、及时、准确、规范,达到资源建设由公务员依据个人岗位职责主动规范提供、资源利用从数据仓库中按照资源授权共享方式自行调用的有序目标,以最大限度地避免资源开发利用过程中资源生产方或占有方的人为因素干扰。
  加强统一规范、集中管理的政务信息资源数据仓库建设,解决好资源开发利用问题,是进一步提升“十二五”期间电子政务应用水平的基本保障,也是避免机构改革过程中部门撤并可能带来历史数据断层的迫切需要;同时,有助于在服务型政府建设中为量化岗位绩效管理提供源头数据支撑,更有助于促进电子政务建设走上可持续发展道路。

    三、业务协同和应用服务

  基于数据仓库和平台应用服务工具(构件、模型)建立统一规范的业务协同应用环境,彻底解决穷举式应用开发模式带来的协同不够、共享困难、服务单调、监管不深等诸多问题,满足高效率、个性化的应用服务需求。逐步理顺并统筹平台协同应用环境与部门OA的关系,构建符合政务信息资源数据仓库规范要求的标准化业务流数据,实现业务流数据在平台和部门间二级流转。平台统一的综合业务协同应用环境支撑协同业务数据流在部门间流转,部门OA支撑业务数据流在部门岗位间流转,同时依托平台应用构件和数据仓库逐步实现协同业务有序建设、灵活应用和深度监管。
  平台协同应用环境为跨部门业务协同提供灵活多样的流程管理服务,是开展网上业务的公用应用支撑。利用平台协同应用环境开展跨部门业务协同应用,应采取事项依规设立、流程会商制定、节点自我确认、工作协同开展、数据规范管理、效能全程监察的原则性思路,规范网上业务运作,落实监管“触点”到位,并以节点实时管控为抓手,引导和推动电子政务协同应用,促进电子政务绩效提升。
  灵活高效的电子政务服务,是实现电子政务建设目标的必然追求。集成式、系统化的重大专项主题应用是电子政务服务的一种形式,但针对政务部门、公务员和企事业单位、公民来说,满足其个性化的电子政务服务需求应该是“十二五”期间重点研究和解决的问题,也是体现电子政务生命力的根本所在。
  针对政务部门、公务员的个性化服务需求,需要基于平台数据仓库构建资源聚合、数据运算、结果呈现等灵活方便的工具体系和服务模型,实现用户个性化的自定义、自操作以及推送式服务。
  针对企事业单位、公民的个性化服务需求,要建立适应企事业单位生产服务和百姓民生服务特点的行政事务服务和个性化信息关联服务。可采取按事项信息集成的普遍服务和按对象信息集成的个性化服务模式,分别依托公众门户和政务门户建设集成式、个性化服务窗口并进行推送式服务,实现行政事务与服务对象(公民或法人)间的信息交互,逐步完善以人为本的电子政务服务环境。如针对公众办理年检、报名、教育、咨询、投诉、缴费等事务面临的知晓难、跑路难、排队难、缴费难等现实问题,提供统一平台、统一窗口、跨行业领域的信息集成推送服务,更好地体现电子政务方便、快捷、低成本的服务特性和为民宗旨。

  四、信息安全保障能力

  保障电子政务安全是一项长期的工作,“矛”与“盾”的争斗始终存在。“十一五”期间,在安全方面争论的许多问题及因安全问题影响的部分工作进展,有配套法规制度建设滞后的原因,也有解放思想不够和责任意识“转型”的因素,更重要的是电子政务安全观和安全策略需要创新思维。
  创新电子政务安全策略的重点是加强人防与技防结合的安全能力建设。
  人防方面,建立分解责任主体、明晰责任边界的安全管理和责任认定制度,实施主抓源头、全程管控、定期检查的信息安全工作机制,以制度建设和制度落实来管好“自己人”,以平台加固和数据加密防范“外来人”;既要高度重视并大力加强信息安全工作,更要切实防止“谈虎色变”、“因噎废食”等阻碍或扭曲电子政务发展的错误倾向。
  技防层面,要在强化平台管控安全的基础上,着重加强数据存放安全、数据传输安全、信息使用安全建设与管理。
  数据存放安全。物理意义上的数据存放安全是防范数据灾难的不二选择。“十二五”期间,应建成全省统一的电子政务数据容灾备份中心,集中解决全省电子政务数据安全存储的问题,防止省直部门、市州因数据容灾备份需求导致新的重复建设发生。
  数据传输安全。数据使用正在突破时空限制,走向空间位置更加灵活、传输方式更多样的跨网流动格局。对于不同安全要求的数据实现跨网流动,首先必须解决安全传输的问题,至少应包括从平台到用户端加密传输、合法用户认证解密查看、链路传输中截获自毁等安全策略和技术措施。
  信息使用安全。一是要从源头抓起,在信息资源生产环节建立安全责任控制机制,信息资源生产方在提供资源时应明确定义使用范围和方式(查询、比对、交换等),并基于电子政务网络平台建立信息使用审计档案。
  二是要通过平台授权管理与访问控制、基于数字证书在线身份识别认证,实现信息使用授权到人(或应用系统),并对使用情况进行跟踪审计,加强使用过程中的安全防范,也为事后安全责任追究提供依据。
    五、电子政务可持续发展的生态环境

  发展电子政务,技术不是关键,制度建设和管理创新才是成功的法宝,营造良好的电子政务生态环境是保持电子政务健康可持续发展的根本。

  (一)制度建设

  电子政务绩效来自于技术手段和制度安排的有机结合,目的在于实现管理与服务的创新,目标是促进服务型政府建设。因此,电子政务制度建设需要技术和管理两手抓,而且两手都要硬。

  1.技术制度

  电子政务技术制度由国家相关标准和与之相衔接的地方相关标准组成,是规范电子政务工程项目实施的基础,是保障电子政务网络互联互通、数据规范有序的关键。
  电子政务技术制度包括应用支撑平台建设、网络配置与接入、数据比对与交换等基础设施标准规范,信息资源建设、关联、共享、比对、交换等基础应用标准规范,业务协同流程管理、数据标准化与共享控制、监管节点数据采集等基本业务标准规范。
  “十一五”期间,国家和地方已出台了一系列的电子政务标准,而从工作中的实际需要来看,“十二五”期间还应当加快信息资源建设规范、综合协同业务规范、电子监察数据采样规范等基础技术规范文件的制定工作。

  2.管理制度

  电子政务管理制度应当在《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《保守国家秘密法》、《政府信息公开条例》等法律法规和中办、国办系列政策文件的框架基础上,结合电子政务建设发展需要,围绕提高建设水平、强化应用效果、提升服务质量而制定的系列补充文件和操作指引。

  3.“1+X”制度体系框架

  设想的制度体系主体框架是“1+X”形式,一个纲领性主文件,若干个配套文件。主文件是指党委政府对电子政务工作的总体安排,包括对电子政务建设的指导思想、基本原则、组织管理、建设内容、考核评价、责任追究等提出明确要求;配套文件则涉及电子政务工作的组织领导与分工协调、电子政务工程建设项目管理、电子政务平台及网络、信息资源建设与开发利用、网上审批与协同业务、电子监察与考核管理、电子政务工作绩效评价等方面。

  (二)管理创新

  电子政务是信息化的龙头,说明电子政务是信息化的一部分,但又不是一般意义上的信息化,或者说不可以理解为仅仅只是技术层面的信息化。从电子政务促进公开、服务、效率、监督的本义上看,立足为民便民宗旨,着力点是改造和监督政府自身,有效手段是量化岗位绩效考核。显然,围绕提高政务效能和推进服务型政府建设,适应并改造优化政务流程、监督并量化考核政务绩效,离不开有效的制度保障,更需要强有力的管理支撑,真正把“一把手”工程落到实处,体现领导者政治意愿的表达。
  电子政务支撑的管理与服务依附于现实政务部门的机构职能,是现实政务部门履行管理与服务职责的网络化延伸,是现实政务业务的数字化再现,“电子”和“政务”必须高度融合。比照现实政务部门的组织形态与职责分工,对应落实电子政务的组织领导、工作协调、服务推进、监督考核等工作职责,将是电子政务管理形态变迁的必然。
  事业型集中运维,适度的服务外包,多学科专家参与,是电子政务低成本建设和科学发展的重要抓手。总之,探索建立顶层领导、集中运维、专家参与、政务部门依职能归位管理的电子政务常态化工作机制,应当是推进电子政务工作又好又快发展的必然选择。