深化改革 行政许可创新“落地有声”

中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2016年12月08日来源:中国绿色时报
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今年正值我国加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》35周年,梳理我国履约管理工作的发展历程,改革创新是最突出的亮点——
深化改革 行政许可创新“落地有声”

  中国绿色时报12月8日报道(记者 梅青 通讯员 张旗) 回溯过往,我国加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》35年来,履约工作贵在与时俱进、持续创新,推动了我国履约体系系统化、工作规范化、管理科学化,使新时期我国履约管理工作质量明显提升。
  国家濒管办常务副主任孟宪林接受《中国绿色时报》记者采访时说,改革创新是时代精神的核心,是保持事业生机与活力的源泉。近年来,国家濒管办在行政许可创新、优化服务管理、提高工作效能等方面努力作为,为我国濒危物种保护事业的健康发展提供了新动力,推进了依法行政、为树立法治政府的新形象作出了贡献。
  分级管理 严格管制打开一扇门
  信用是社会经济发展的必然产物,是现代经济社会运行中必不可少的一环。国家濒管办从信用入手,实施分级管理的创新,为严格管制打开一扇门。
  众所周知,《濒危野生动植物种国际贸易公约》是世界上最强势的濒危物种保护公约。自成立以来,为确保物种安全,管制物种持续增加,贸易管控趋紧,避免贸易和利用扩大化。1975年《公约》开始生效时,列入附录物种才100多个,目前已发展到3.5万种。今年召开的《公约》第17届缔约方大会,又将400多种动植物列入附录,国际贸易管制更加严格。
  同时,《公约》在继续将濒危物种国际贸易管理作为核心工作的同时,逐步将影响范围延伸到国内管理,要求各缔约国逐步细化、配套相应的管理政策,并采取法律及行政措施以履行公约。
  近年来,国家濒管办加快改革步伐,新近出台实施了《中华人民共和国濒危物种进出口管理办公室行政许可事项被许可人分级管理办法》(以下简称《办法》),成为我国“严格管控”的重要行政措施。
  为了提高企业自觉遵守法律法规和有关规定,规范行政许可被许可人的进出口行为,从信用入手,对被许可人进行分级管理,能够有效促进野生动植物进出口贸易活动依法、健康、有序地开展。孟宪林道出了该项《办法》出台的意图。
  《办法》将于2017年1月1日起正式施行。
  据了解,这项改革措施经历了试点和论证的过程。2010年,国家濒管办起草了“评估管理办法”讨论稿,并于2012年率先在上海办事处开展试点。2014年,试点范围扩大到北京、福州、广州、云南、成都和长春多个办事处,在取得一定成效后,经反复讨论后出台。
  有专家点评,《办法》的亮点在于,对申请办理允许进出口证明书和非《进出口野生动植物种商品目录》物种证明的被许可人,实行分级管理,采取不同的政策措施。具体说,国家濒管办根据被许可人遵守法律法规规章和《濒危野生动植物种国际贸易公约》的状况,以及行政许可监督检查结果等情况,以评分方式评出A、B、C、D四个管理等级。对A级管理级别的被许可人,实行优惠的政策,在法律法规允许范围内,允许简化行政审批程序和环节、简化申报材料、实施行政许可书面监督检查,适当实施行政许可实地监督检查;对B级管理级别的被许可人,实行一般的管理政策;对C级管理级别的被许可人,实施严厉的管理措施,进口时对境外证书进行更严格的审查,作出行政许可决定前,视情况进行专家评审或实地核查;对D级分级管理级别的被许可人,实施更严厉的管理措施,所有濒危野生动植物及其产品的进出口申请不适用简化程序,进口时对境外证书进行更严格的审查,作出行政许可决定前,视情况进行专家评审或实地核查。
  《办法》的另一创新点是实现动态管理。《办法》规定,每年一月根据上一年度的评分,对一年内未被下调级别的被许可人集中评定管理级别。评定结束后,被许可人的分级管理等级评分值恢复到初始分值100分。《办法》同时明确,国家濒管办将建立《行政许可事项被许可人分级管理系统》数据平台,开展对被许可人分级管理的审定和调整工作,并将分级结果在该数据平台向社会公开发布。
  创新机制 服务管理“放送”便利化
  服务管理便利化是我国行政许可工作改革的一个重要方向。不久前,国家濒管办深化行政许可改革、优化管理服务又出新举措。
  2016年11月30日,国家濒管办在广州办事处举行发布仪式,宣布中国(广东)自由贸易试验区野生动植物进出口行政许可改革措施,实施时间为2016年12月1日。
  孟宪林表示,国家濒管办出台广东自贸区野生动植物进出口行政许可改革措施,是濒危物种进出口管理系统支持广东自贸区建设,深入推动内地与港澳履约合作,着力促进野生动植物进出口贸易的便利化的具体举措,将为全面深化野生动植物进出口管理改革探索新途径、积累新经验。
  国家濒管办此次推出的广东自贸区野生动植物进出口行政许可改革措施,以突出重点、分类施策为指导,以改革行政许可措施、优化行政许可程序为抓手,紧密围绕扩大简政放权、减少许可环节和放宽许可条件、缩短许可时限做出政策安排。主要有3个方面的特点:首先,放宽适用对象的限制,将政策应用范围明确为在自贸区注册并在广东境内口岸实施进出口的企业,提高政策实施的可操作性。其次,突出对港澳贸易的自贸区便利性,将对港澳贸易的允许进出口证明书行政许可权限大幅下放给国家濒管办广州办事处,促进内地与港澳野生动植物合法贸易。最后,进一步压缩审批时间,将允许进出口证明书行政许可法定办理时限缩短一半,保障政策的有效实施。
  当前,国家正在实施“一带一路”“长江经济带”“京津冀协同发展”等重大战略,落实“三互”、推进大通关建设改革方案,继续深化上海自贸区以及新设立的广东、福建、天津自贸区建设,这一形势要求我国野生动植物进出口管理不仅要把好关、严防非法贸易活动,还要为相关的合法贸易活动提供更为简便、快捷的服务。无疑,国家濒管办对广东自贸区野生动植物进出口行政许可改革措施的推出,为全力打造优质高效的行政服务、探索优化服务管理机制管理模式、保护与合理利用野生动物资源、合法开展进出口活动,提供了最新鲜的样本。
  全程切入 监督检查不留死角
  再好的制度,也需要监督管理才能保证发挥效能。近年来,国家濒管办不断强化监督检查的管理程序,并不断完善制度,实现了全过程的管理。
  进出口许可证制度及证明书的凭证制度,是《公约》条款最重要的管制措施和缔约国的主要义务,也是我国法律赋予濒管办系统最重要的职责。
  如何让这项制度落实有力?一直以来,濒管办系统认真、及时地审批核发《野生动植物允许进出口证明书》和《非〈野生动植物种商品目录〉物种证明》两项行政许可工作。同时,将监督检查作为加强事中事后监管的重要措施。多年来,以各办事处为主开展了对辖区内进出口单位和贸易情况的检查,促进许可证及证明书制度的“落地”。
  为了规范监督检查的行为,2013年2月20日,国家濒管办发布了《关于贯彻实施野生动植物进出口行政许可被许可人监督检查办法的通知》,以及《国家濒管办允许进出口证明书行政许可被许可人监督检查办法》《国家濒管办非〈进出口野生动植物种商品目录〉物种证明被许可人监督检查办法》(以下统称两个《办法》)。伴随着立法工作和管理实践的发展变化,今年初,国家濒管办再次修订发布了两个《办法》),于2016年3月1日起实行。
  制定两个《办法》,既是监督约束濒管办系统行政管理权力的现实需要,同时也是保障管理相对人合法权益、规范其被许可行为的必然要求。为了体现责权统一以及公开、公平和公正的原则,参照行政许可法的立法精神,两个《办法》除规定了被许可人负有接受、配合监督检查的义务外,也赋予了被许可人获知监督检查结果、查阅监督检查记录以及举报等权利。被许可人熟悉、掌握这些权利义务规定,对于维护自身合法权益,确保监督检查工作顺利进行至关重要。
  国家濒管办相关人说明了新修订的两个《办法》的主要变化:
  一是与2014年5月1日起施行的《野生动植物进出口证书管理办法》相接轨。该《办法》第五条明确规定,国家濒管办及其办事处依法对被许可人使用允许进出口证明书和物种证明进出口野生动植物及其产品的情况进行监督检查。这项规定为濒管办系统开展行政许可被许可人监督检查,特别是物种证明行政许可被许可人监督检查提供了必要的上位法依据。因此,在两个《办法》的第一条增加了《野生动植物进出口证书管理办法》这一制定依据。
  二是分别在两个《办法》的相关条目中新增了一款内容,明确被许可人履行档案管理的主体责任。被许可人对允许进出口证明书和物种证明的申办与使用实施规范的档案管理,是确保监督检查工作有效开展的一项重要保障。两个《办法》均从管理机构的角度强调了此问题,规定濒管办系统应当加强被许可人档案管理的指导和培训,让被许可人担当起履行档案管理的主体责任。
  三是为了与上位法保持一致,将允许进出口证明书被许可人监督检查办法第七条中“允许进出口证明书返还联”修改为“允许进出口证明书副本”。
  两个《办法》的修订和出台,对于保障和规范濒危物种进出口管理机构依法履行行政许可监督检查职责,促进被许可人守法遵约从事野生动植物进出口活动,具有重要意义。
  提高效能 加快信息化进程
  人类已走进以信息技术为核心的知识经济时代,信息化能够有效地提高管理的效率,成为推动社会进步的“助力器”。
  顺应形势发展需要,近年来国家濒管办充分利用现代信息技术,加快推进进出口管理信息化建设,建立濒危野生动植物进出口联网审批系统,建立健全我国野生动植物进出口网络和数据管理系统,实现国家濒管办、办事处、濒科委、海关、国际管理机构、国际公约组织间的互联互通,能够更好地履行《公约》的各项义务和规定,提高我国在保护濒危野生动植物方面的国际地位,树立良好的国际形象,维护国家的政治和经济利益。
  长期以来,国家濒管系统主要采用传统的纸质审批方式,每年审批核发许可证和证明书约7万份,审批工作更加繁重。通过审批系统的建设,可以实现审批工作的快捷、高效的办理,为公众提供快捷的在线办理,提高工作效率,服务社会经济发展,同时有效地节约纸张,实现绿色审批。
  据了解,审批系统建设筹备和建设工作已于2014年底启动,由国家濒管办、海关总署数据中心组成项目小组,前往国家濒管办上海、福州、广州办事处进行系统建设需求调研,于2015年1月份完成项目需求规格说明书,开始了一期建设。系统于2015年9月开始分别在国家濒管办福州、黑龙江办事处试点。截至目前,已有福州、黑龙江、云南、贵阳、长沙、武汉办事处开始使用新的系统。
  据知情人透露,全国系统建设分两期进行:一期实现全国范围内申请野生动植物进出口证书的企业网上申请、濒管部门网上审批;二期将实现上传企业申请材料扫描件,逐步实现无纸化办公,同时完善统计分析查询功能。全面建设完成时间在2017年底。同时,国家濒管办与海关总署正在搭建濒危进出口数据联网核销系统,进一步强化濒危物种进出口活动的监管效能,推进野生动植物进出口证书的海关通关作业联网无纸化改革。目前该系统已初步建成,将于近期联合发布公告,在哈尔滨、福州、厦门、昆明海关开展试点运行。
  可以预见,系统建设完成后,将从根本上提升濒管系统工作的信息化管理水平,加快野生动植物进出口管理信息化建设,使我国进出口许可监管工作的管理效能得到大幅度提升,也将推动我国野生动植物保护事业,严厉打击濒危野生动植物的走私犯罪活动,保障野生动植物进出口合法经营者的权益。
  重点突破 允许证明书式样改革
  近年来,国家濒管办在履职和行政许可的管理方面全面创新,近期又将视角聚焦到了证明书式样改革上。
  允许进出口许可证制度是履行国际公约、规范野生动植物贸易活动的重要措施之一。我国现行的允许进出口证明书从2000年10月1日起使用至今,对有效管控濒危物种国际贸易发挥了重要作用。
  随着履约形势的不断发展变化,允许进出口证明书的格式、核发和管理与濒危物种进出口管理工作实际出现了一些不相适应的地方。为此,国家濒管办在研究制定履约“十三五”发展规划过程中,将改革允许进出口证明书作为进一步加强濒危物种进出口管理体系建设的重要组成部分,纳入了规划内容。
  为进一步加强濒危物种进出口管理体系建设,改进完善我国濒危进出口许可证样式,形成类型多样、功能齐全的许可证管理体系,根据2016年重点工作安排,国家濒管办组织云南省、福州、广州和上海办事处相关业务人员于今年10月20日至21日在位于上海的濒危木材履约宣教培训基地,开展了允许进出口证明书样式改革意见收集工作。
  在为期两天的讨论中,各位代表围绕公约要求和我国濒危物种进出口管理实际,并结合自身工作实践,积极参与讨论,踊跃建言献策,确定了有序推进允许进出口证明书样式改革的总体思路和原则:一是充分考虑标准允许进出口证明书承载的多功能多用途性质,在开发设计时预留发展空间;二是突破现有核发和管理模式,增加多次使用以及被许可人参与核发的功能;三是开发适用于巡回展览、个人所有的活体动物或者乐器等非商业频繁跨境转移的允许进出口证明书类型,形成双向使用的新机制;四是增加物种续页和备注续页,夯实标准允许进出口证明书的多功能基础;五是实现使用防伪安全纸张直接打印,不再印制允许进出口证明书;六是应用识别验证码和电子印章等技术,实现自动化办公;七是充分发挥电子口岸功能,推进无纸化进程。
  集智聚力,国家濒管办正系统整理建议内容,改革工作正在推进中。
  种种迹象表明,我国履约管理工作的制度化、规范化、科学化进程在“提速”,创新改革焕发了活力,为我国野生动物保护事业提供了支撑和保障。历史证明,发展之路从不会一帆风顺,唯有继续改革创新,事业发展才能加速前行。