析《省级政府防沙治沙目标责任考核办法》

防沙治沙贵在综合、重在林业、关键在政府

——析《省级政府防沙治沙目标责任考核办法》

国家林业局防沙治沙办公室 王信建

    2009年春，国务院办公厅以国办发（2009）29号文，转发了国家林业局、发改委、监察部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部等七部门《省级政府防沙治沙目标责任考核办法的通知》（以下简称《考核办法》）。这是我国政府在新形势下为加强防沙治沙工作采取的又一重大举措，是我国生态建设过程中众望所归的一件大事，是防沙治沙事业一个重要的里程碑。学习好、贯彻落实好《考核办法》，必将有力地推动我国防沙治沙工作再上一个新台阶。一年来，国家林业局和各有关部门以及沙区各级人民政府为贯彻落实好《考核办法》精神，做了大量的工作，防沙治沙工作又有了明显进展。根据《考核办法》要求，明年国家将对我国十三个重点沙区省、自治区人民政府和新疆生产建设兵团进行防沙治沙目标责任考核，这是新中国成立以来，国家第一次对重点沙区省级政府防沙治沙目标责任进行量化考核。这次考核既是对被考核省防沙治沙工作情况的检验，也是对被考核省深入学习实践科学发展观的检验，同时，考核也是对防沙治沙执法能力和林业等部门防沙治沙工作情况的一次检验。考核十分重要。为进一步学习贯彻落实好《考核办法》精神，搞好考核工作，必须进一步提高对《考核办法》的认识。
    一、《考核办法》出台的必然性
    1、进一步认清我国土地沙化的严峻形势。我国有沙化土地174万平方公里，荒漠化土地262万平方公里，两部分相加扣除重复的部分约306万平方公里，再加上我国南方地区近13万平方公里的石漠化土地，我国的荒漠化和石漠化土地为319万平方公里，约为我国陆地总面积的三分之一，如再加上潜在的沙化土地和石漠化土地，其面积将达到360多万平方公里。大面积土地的荒漠化、石漠化已严重影响了广大人民群众的生存和正常生活，严重影响了我国经济社会可持续发展，严重影响建设小康社会进程。可见我国土地沙化的形势是十分严峻的、危害是十分严重的、加快治理是十分紧迫的。
    2、我国党和政府历来高度重视防沙治沙。
    ——“谁要是把沙子治住了，我们就给他修个庙”！这是早在新中国成立前夕，因沙害河北冀西群众要求植树造林，防风固沙的迫切心情。1949年2月，华北人民政府在河北省正定县设立了冀西沙荒造林局（中华人民共和国成立后改由林垦部领导）重点治理由于河流改道形成的53万亩沙荒地 ；1950年5月政务院发布《关于全国林业工作的指示》指出“在风沙水旱灾害严重的地区，发动群众，有计划地进行造林”；在陕北由于沙害，使耕地日益缩小，1950年春，西北军政委员会农林部规划在榆林、神木、定边、靖边、米脂等地营造陕北防沙林带，同时组织发动群众开展合作造林和义务植树；1952年1月，东北人民政府作出《关于营造东北区西部防护林带的决定》。按规划，林带东起山海关，北至富裕、甘南等地，全长2200里，宽600里，造林面积4500万亩；1962年，在河南省兰考县，县委书记的榜样—焦裕禄艰苦奋斗，在治沙、治碱、治水中取得了“兴林富民”的良好效果，为世人树立了光辉的典范。新中国成立以来，在中国共产党的领导下，沙区各级政府就积极采取措施防沙治沙，一大批焦裕禄式的治沙英雄和治沙先进人物在默默无闻的为治沙做出无私的奉献。
    ——在中共中央“十一届三中全会”刚结束后的1978年11月25日，中国政府就作出了在我国风沙危害和水土流失严重的西北、华北、东北地区，建设“三北”防护林体系（简称三北工程）的重大战略性决策。工程的主要目标是通过植树造林，提高森林覆盖率，达到风沙危害得到有效控制，生态环境和人民群众的生产生活条件从根本上得到改善的目的。大家知道，那一年“文革”刚结束，我国的国民经济几乎濒临崩溃的边缘，国家财政十分困难，但恰恰就在这样的情况下，党中央、国务院高瞻远瞩，英明决策，果断启动了占我国国土面积42.4%、后来被邓小平同志称为“绿色长城”、举世闻名的“三北”防护林工程。这是我国第一个国家级的大型生态工程，同时也是世界上最大的生态工程。工程实施30年来成效显著。现在回过头去看，如果没有30年前启动的这个战略性的大工程，我国的沙化土地就难以在1999年—2004年间，实现由年均扩展3436平方公里转为年均缩减1283平方公里的历史性转变，我国的西部大开发也将因生态环境恶劣而受到严重影响。可见，我国党和政府对防沙治沙的高度重视，是生态治理取得成效的关键。
    “三北”工程的启动实施，也为后来陆续启动的一系列林业生态工程，提供了工程管理和建设方面的宝贵经验。
    ——进入21世纪以来，我国党和政府更加重视防沙治沙
    在工程建设方面：继“三北”工程之后，2000年以来，国家又投入巨资，先后实施了京津风沙源治理工程、退牧还草工程、和防沙治沙综合示范区。退耕还林还（草）工程、天然林保护工程和小流域综合治理等生态工程，也向防沙治沙倾斜。去年，国家又正式启动了南方岩溶地区石漠化治理试点工程，加大了治理力度。大工程带动了大发展，明显加快了防沙治沙治理步伐。
    在制度建设方面：一是于2002年出台了《防沙治沙法》，这是中国乃至世界上第一部专门的关于防沙治沙的法律，其中有关条款，明确规定把组织领导地方防沙治沙的责任落在当地政府肩上。《防沙治沙法》的颁布实施，使我国的防沙治沙走上了法治的轨道；二是在2005年，为落实《防沙治沙法》，国务院通过了《全国防沙治沙规划》，明确了防沙治沙任务、目标和布局；三是在《全国防沙治沙规划》批复不到半年时间里，国务院又颁发了新中国成立以来的第一个《关于进一步加强防沙治沙工作的决定》，进一步丰富和完善了防沙治沙的指导思想、基本原则、政策和奋斗目标，进一步明确了“沙区地方各级人民政府对本行政区域内的防沙治沙工作负总责”的规定；四是为落实好《治沙决定》，总结经验，表彰先进，2007年春，国务院在北京人民大会堂，隆重召开了新中国成立以来，规格最高的全国防沙治沙大会，温家宝总理到会作了重要讲话。为进一步落实地方政府对防沙治沙工作负总责的规定，在会上，国务院授权国家林业局与13个重点沙区的省、自治区和新疆生产建设兵团签订了防沙治沙责任状；五是为了将《防沙治沙法》和《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》中，以及在全国防沙治沙大会上国家与地方签订的责任状所明确的省级政府防沙治沙责任进一步落到实处，为了贯彻落实党的十七大提出的到二Ｏ二Ｏ年实现生态环境良好国家的目标。2009年春，国务院办公厅以《通知》转发了上述国家林业局等七部委的《考核办法》。《考核办法》的出台必将有效地督促地方政府认真履行防沙治沙责任，加快防沙治沙步伐。上述情况可以看出，《考核办法》的出台，是防沙治沙所具有的综合性、系统性、专业性都很强这个特点内在需求的必然结果；是防沙治沙各项工作水到渠成的必然结果；是党和国家长期以来重视防沙治沙工作的必然结果。对此，沙区地方各级政府及有关部门必须要有清醒的认识。国家层面的这一系列制度建设，在根本上起到了保障和有力推动防沙治沙工作的作用。
    二、《考核办法》的特点：
    1、依法把省级政府防沙治沙的责任落到了实处。首先体现在由国务院办公厅转发的这个《考核办法》是专门考核省级政府防沙治沙目标责任的；二是把《防沙治沙法》和《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》有关条款规定的地方政府防沙治沙的责任，明确落到了省级政府的肩上；三是《考核办法》明确了省级政府本身要做的几项工作、具体责任和量化的考核指标，突出了政府在防沙治沙工作中的关键作用。
    2、明确了林业和各有关部门的责任。在国家层面，首先是明确了考核工作由国家林业局牵头，会同国家有关部委组成工作组进行督促检查和考核工作，凸显了林业在防沙治沙工作中的重要地位；二是明确了地方政府和各有关部门的责任，以及需要做的工作和量化的考核指标，体现了防沙治沙工作的综合性。
    3、突出了防沙治沙工作的特点。由于《考核办法》中的规定已实实在在的把防沙治沙的责任落到了政府的肩上，并明确了林业部门牵头的重要地位，同时又对政府和包括林业在内的各相关部门防沙治沙工作，明确提出了相应的、综合性的的考核指标。因此这个《考核办法》进一步体现了“防沙治沙贵在综合、重在林业、关键在政府”的特点
    4、体现了防沙治沙的重要地位。《考核办法》明确规定经国务院审定后的省级政府防沙治沙目标责任考核结果，交由中央干部主管部门，作为中央对各有关省级政府领导班子和领导干部综合考核的重要依据。这一规定，充分体现了防沙治沙工作在我国经济社会发展中的重要地位。
    5、具有较强的科学性、合理性和可操作性。
    1）首先考核指标既考虑自然条件的影响，又考虑经济社会的因素的制约；既考虑沙区生态环境质量的改善情况，又考察治沙工作的开展情况；既综合考核阶段性工作成效，又督促检查平时工作；比如考核的总分为100分，其中防治任务占40分，防治措施占30分，保障措施占30分就是这个道理。这样规定，是因为有的地方由于自然因素不好，影响了任务的完成，但如在措施方面做的比较好，还是可以合格的。有的地方自然条件比较好，任务比较容易完成，也只有40分，如果措施没到位就不能合格。这样划分体现了公平，有利于激励地方做好防沙治沙工作，还是比较科学合理的。
    2）《考核办法》规定，每五年为一个考核期，在考核期的期中，也就是每个考核期的第三年开展中期督促检查，对中期督查中发现的问题，相关省可以及时整改，整改的时间距正式考核有两年左右，还是比较宽松的，科学合理的。《考核办法》还规定，，中期督促检查之前，各有关省级政府要组织自查，并形成自查报告，报国家考核组。这样规定就是为了突出政府负责这个关键，整个防沙治沙工作就会产生积极主动的效果。
    3）《考核办法》的附件（考核计分表）中明确了考核内容，比较合理、具体的确定了林业、环保、水利、等有关部门每一个方面工作的分值和评分标准。同时也特别明确了省级政府的责任和相应的分值，做到了使政府和各部门也分别对号入座，各负其责，各记其分，具有较强的可操作性。
    三、《考核办法》的重要意义
    1、是加快推进祖国北方绿色生态屏障建设的重要保障。胡锦涛总书记曾多次指示要建设好祖国北方（西部）绿色生态屏障。我国北方地区是沙化土地的集中分布区，一些地区沙化仍在扩展，生态环境非常脆弱，沙害严重影响广大人民群众的生存、生活和国家建设。建设祖国北方绿色生态屏障，沙区是主战场，防沙治沙责任重大。《考核办法》的出台，必将加快防沙治沙，加快推进祖国北方绿色生态屏障建设，保障防沙治沙工作任务和责任的有效落实。
    2、是贯彻落实党的十七大精神的重大举措。党的十七大明确提出了“加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复”的要求，同时指出，到2020年全面建设小康社会目标实现之时，使我国成为生态环境良好的国家。在我国荒漠化的主要表现形式是土地沙化。我国沙区面积大，生态环境恶劣，沙害还严重影响我国首都北京以及其它区域。防沙治沙是生态建设的重点、难点，距2020年时间紧、任务重，加强治理，关键在政府。因此只要认真落实《考核办法》精神，提高地方行政领导的责任意识，实施严明的问责机制，才能确保防沙治沙目标的实现。
    3、是深入学习实践科学发展观的重大举措。自建国前，毛泽东同志就提出，“我们不但要建设一个政治上自由和经济上繁荣的中国，而且要建设一个文明先进的中国”开始，中国特色社会主义事业总体布局从经济、政治两位一体，逐步发展到经济、政治、文化三位一体，一直到党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会，使经济、政治、文化、社会四位一体布局的战略思想更加明确。党的十七大胡锦涛总书记在十六大确立的全面建设小康社会奋斗目标的基础上，又与时俱进地对我国在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设五个方面提出新的更高要求。这是党中央第一次在党的全国代表大会的报告中，在以前四位一体总体布局的基础上又明确提出建设生态文明，这是我党又一重大理论创新，这是新时期、新形势下实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，是科学发展观的体现。前不久胡锦涛总书记在全党深入学习实践科学发展观活动总结大会上强调，“要坚持把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，以解决影响和制约科学发展的突出问题为重点，把开展学习实践科学发展观活动的成功经验和有效做法运用到经常性的工作当中去，不断提高党的建设科学化水平，为提供科学发展提供坚强保证。”沙区地方各级政府和有关部门要在贯彻落实《考核办法》的工作中，按照中央精神，在工作中着眼于党的十七大提出的经济、政治、文化、社会以及生态文明建设五个方面布局的新要求，做到以科学发展观为指导，加快推动防沙治沙工作上新台阶，促进生态文明建设。
    四、认真学习《考核办法》精神，提高认识、理清思路、明确责任。
    根据《考核办法》要求，去年由国家林业局牵头的七部委督察组代表国务院对有关省区人民政府防沙治沙目标责任制情况进行了中期督促检查。这次督查，提高了地方政府领导对防沙治沙工作重要性的认识，推进了地方政府防沙治沙工作责任制的落实，对于推动防沙治沙事业发展发挥了重要的促进作用。但部分地方还存在对防沙治沙工作重要性、艰巨性认识不足，对《考核办法》规定的责任不明确、思路不清等一些不容忽视的问题。
    1、认真学习、提高认识。据了解，这个《考核办法》是在继国家把计划生育、保护18亿亩耕地、节能减排这三个方面工作对省级政府要进行重点考核的工作之后，又一个要进行量化考核的重要工作。可以看出，国家对防沙治沙工作高度重视的程度。因此，沙区各级政府及各有关部门要结合《考核办法》的实施，学习《防沙治沙法》、《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》等有关文件，学习胡锦涛总书记和温家宝总理等中央领导同志的有关防沙治沙方面的讲话精神。进一步提高对防沙治沙工作的认识。抓好《考核办法》的落实。
    2、理清思路、抓住关键。《考核办法》进一步体现了防沙治沙“贵在综合、重在林业、关键在政府”的特点，抓住了要害。
    防沙治沙是一项综合性、系统性、专业性都很强的工作，涉及政府和林业、农业、水利、环保、国土、发改委等十多个部门。根据《防沙治沙法》的规定和国务院确定的部门职责分工，各部门各负其责，密切配合，多管齐下才能共同做好防沙治沙工作。根据防沙治沙工作的特点和要求，《考核办法》在明确林业部门职责和任务的同时，也明确了各有关部门的责任。以达到考核的目的。因此落实《考核办法》，做好防沙治沙工作，必须强调“贵在综合”。
    防沙治沙的根本问题是生态问题，主要任务是防止土地沙化，恢复生态，主要措施是林草植被的保护和建设，主要目的是建立起以林为主，林草结合的国土生态安全体系，加快建立起祖国北方绿色生态屏障。从这“一个根本三个主要”可以看出，林业在防沙治沙中的重要作用。从解放以来几十年的实践看，凡是按照林业部门要求落实治沙任务的地方都搞得比较好。根据《防沙治沙法》和《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》的规定，“国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作。”根据这一规定，《考核办法》也明确规定：“防沙治沙目标责任考核工作由国家林业局牵头。”因此防沙治沙“重在林业”。落实好《考核办法》也必须强调“重在林业”。
    防沙治沙是一项社会公益事业，必须以政府为主导。为此，《防沙治沙法》规定“县级以上地方人民政府组织、领导所属有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的防沙治沙工作。”《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》又进一步明确指出：沙区地方各级人民政府对本行政区域的防沙治沙工作负总责。”这一规定既体现了政府在防沙治沙工作中的的主导作用和主要地位，又亮明了防沙治沙工作的“牛鼻子”。《考核办法》又进一步把政府的作用、地位和责任具体化并凸显出来了，就是要考核政府，抓住防沙治沙工作的关键，牵住 “牛鼻子”，就掌握了工作的主动权。因此防沙治沙“关键在政府”。落实好《考核办法》、搞好考核工作，就把“关键在政府”落到实处了。
    3、明确责任、谁的孩子谁抱走。《考核办法》及其附件（考核计分表）都明确了考核的要求、内容、分值和评分标准，明确了政府和各有关部门的具体责任。比如在省级政府的责任方面，“资金投入情况”的其中内容规定：“省级政府随着财政收入的增加，逐年增加防沙治沙资金投入。”这一条做到了，就能够加分，但这里要强调的是“增加防沙治沙资金”，如果增加的是生态资金、林业资金、草原资金或者别的什么资金，那就不能给分。再比如，《考核办法》规定“省级政府制定了防沙治沙政策性文件，完善相关的扶持政策”，这里也是强调必须是“防沙治沙”文件，如果不是那就不能得分。还有，《考核办法》规定“省级政府每年向省级人民代表大会及其常务委员会专门报告防沙治沙工作情况，”这里特别强调了“每年”和“专门”，如果没有按要求做到，那就要减分。《考核办法》的计分表中清楚的明确了林业、水利、环保、发改委等部门具体的责任和分值，这些部门对考核内容要做到了然于胸，按照职责分工“谁的孩子谁抱走”，各负其责做好工作。
    这里还要特别强调，距正式考核还有一年时间，被考核省要抓紧工作、抓好落实。林业部门不仅要“抱走孩子”履行好责任，还要在政府的领导下，立足全局，负责做好防沙治沙工作的组织、协调、指导工作，当好政府参谋，为各有关部门做好服务，为考核做好充分准备。