保障公益林可持续发展的重大举措

就中央森林生态效益补偿基金的建立专访国家林业局发展计划与资金管理司姚昌恬司长

记者在国家林业局近日召开的“全面启动森林生态效益补偿基金制度电视电话会议”上获悉,我国中央财政已正式建立中央森林生态效益补偿基金。这一消息在社会各界引起很大反响,本报记者就此问题专门采访了国家林业局发展计划与资金管理司司长姚昌恬。
本报记者(以下简称“记”):中央森林生态效益补偿基金的性质是什么?它的建立对我国林业建设具有什么样的意义?
姚昌恬(以下简称“姚”):中央森林生态效益补偿基金(以下简称“中央补偿基金”)是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理付出给予一定补助的专项资金,由中央财政预算安排。
            中央补偿基金的建立,标志着我国森林生态效益补偿基金制度的实质性确立,这是我国林业发展史的一件具有里程碑意义的大事。我认为,它的意义主要体现在以下方面:
            第一,这是推进林业历史性转变的重要举措。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》确立了“以生态建设为主”的林业发展战略,为新世纪全面加快林业发展指明了方向。森林生态效益补偿基金制度的确立与全面实施,结束了我国长期无偿使用森林生态效益的历史,开始进入有偿使用森林生态效益的新阶段,为实现我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变,加快林业生态建设、巩固生态建设成果、保障林业持续快速协调健康发展,提供了强有力的政策支持。
            第二,这是用法律和制度推进林业发展的必然要求。中央补偿基金的建立,落实了《中华人民共和国森林法》中关于建立森林生态效益补偿基金制度的法律规定,这是新时期贯彻依法治林方针的重大实践,是建立完整的林业发展制度保障体系的关键一步,对于在健全社会主义市场经济体制条件下巩固生态建设的巨大成果、促进新时期林业可持续发展,具有深远的战略意义和极强的导向作用。中央补偿基金的建立和全面实施,也将带动和推进全国各省、自治区、直辖市地方森林生态效益补偿基金制度体系的建立,加速公益林业投入体制与国家公共财政体制的有机衔接。
            第三,这是落实“以人为本”,实现林业持续快速协调健康发展的需要。在市场经济条件下,要推动林业事业的持续发展,就必须维护务林人,特别是广大林农和林业职工的物质利益。中央补偿基金的建立和全面实施,是林业利益机制的积极探索和重大创新,可以使公益林的所有者和经营者得到应有的利益,维护了广大林农的合法权益,进一步调动他们保护和建设公益林的积极性,对解决“三农”问题具有十分重要的意义。同时,这一制度的确立可以吸引更多的社会资金投入公益林建设,推进林业分类经营改革的进一步深入,从根本上解决公益林业发展的动力和机制问题,促进林业的健康发展。
                记:中央补偿基金是怎样出台的?
            姚:中央补偿基金的建立经历了一个由试点到全面推开的发展过程。2001年,中央财政建立了森林生态效益补助资金,专项用于重点公益林的保护和管理。本着先行试点、稳步推进的原则,国家林业局和财政部研究决定,在河北等11个省、自治区的658个县级以上单位和24个国家级自然保护区,对2亿亩重点公益林进行试点。通过3年的试点表明,这一举措极大地调动了重点公益林所有者和经营者的积极性,使重点公益林得到了有效保护,试点区域的生态环境明显改善;同时,也逐步探索总结出了一整套切实可行的公益林资源管护和补助资金管理模式,使重点公益林管理逐步走向规范化、科学化。为了深入贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》精神,适应国家建立公共财政体制的要求,中央财政决定,在3年试点的基础上,从2004年开始正式建立中央森林生态效益补偿基金,并将补偿范围扩大到全国。
                记:我注意到了从“补助资金”到“中央补偿基金”这一变化。请问,这一变化的内涵是什么?
            姚:你的感觉很敏锐。根据我的理解,“补助资金”到“中央补偿基金”有许多重大的变化。第一是资金内涵扩展了。“补助资金”是局限于“补助”,同时又仅在部分地区试点,“中央补偿基金”则是依据《中华人民共和国森林法》和《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》而正式建立适用于全国重点公益林的财政专项基金制度,虽然单位面积扶持资金额度还不算高,但从现阶段中央财力的实际出发统筹考虑的,属于“补偿”性质,是中央公共财政职能的体现;第二是资金数额增加了。“补助资金”时期是中央财政每年安排10亿元,“中央补偿基金”目前已经增加到每年20亿元;第三是补偿面积扩大了。试点时“补助资金”是安排2亿亩,“中央补偿基金”的补偿面积截至2004年底已经增加到4亿亩,补偿范围从试点时的11个省区扩大到全国。
                记:中央补偿基金的补偿范围是什么?
                姚:中央补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林中的有林地,以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地和灌丛地。
            按照《国家林业局财政部重点公益林区划界定办法》,截至2004年底,我国在各省、自治区、直辖市以及相关单位申报面积的基础上,划定了15.62亿亩重点公益林,其中包括天然林保护工程区7.32亿亩,非天保工程区8.3亿亩。天保工程区的森林生态效益补偿已纳入工程实施。这次经国务院同意,国家林业局和财政部从非天保工程区中确定了4亿亩作为第一批予以公布,纳入中央森林生态效益补偿基金补偿范围。
            对全国重点公益林而言,这次中央补偿基金补偿共计4亿亩,再加上已经先期纳入天然林保护工程的7.32亿亩,全国15.62亿亩重点公益林中已有约72.5%的公益林管护费用有了保障,这必将进一步巩固和扩大林业生态建设的成果,促进林业建设的良性循环。
            需要说明的是,对已经纳入天保工程的7.32亿亩重点公益林,在落实中央补偿基金时将分别情况区别对待:其中已经享受工程管护经费的部分,这次暂不兑现中央补偿基金,如四川、重庆、陕西三省区因全境实施天然林保护工程现阶段暂未纳入;属于新造林且未享受工程管护经费的部分,经国家林业局进一步核实确认后兑现中央补偿基金。
                记:这次公布的第一批重点公益林是依据什么原则确定的?
            姚:第一批公布的重点公益林是依据“全面启动,互不重复;政策稳定,取信于民;生态优先,突出重点;集中连片,合理布局”的原则确定的。其中11个试点省(区)均保持了试点时的面积,个别省(区)还有所增加;新纳入补偿范围的省(区、市)和单位,重点公益林面积在500万亩以下的一次全部纳入补偿范围,其余的依据上述原则按一定比例纳入,除个别省(区)和单位因重点公益林基数较大的原因以外,其余各省(区)和单位纳入补偿范围面积比例都在50%以上。
            在这次公布的第一批重点公益林面积中,还包括了一部分原试点范围内不符合《国家林业局财政部重点公益林区划界定办法》文件规定的公益林。这是基于考虑到这部分公益林是按照试点时的相关文件规定划定的,又与林权所有者签订了区划界定书的实际,为了保持政策的连续性,取信于民,巩固试点成果,我们把这部分公益林也纳入了补偿范围。
                记:中央补偿基金的补助标准是多少?
            姚:中央补偿基金平均补助标准为每年每亩5元,其中4.5元用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费,以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费等补偿性支出;0.5元用于按江河源头、自然保护区、湿地、水库等按区域区划的森林火灾预防与扑救、林业病虫害预防与救治、森林资源的定期定点监测等公共管护支出。
                记:这个补助标准与“补助资金”有没有变化?
            姚:与“补助资金”时期相比,每亩重点公益林补助标准数额没有变化,都是每年每亩5元,但补助资金的构成有了更符合实际的调整,直接用于重点公益林管护者的补偿性支出由3.5元增加到4.5元,这使得管护人员的收入有了较大的增加,更好地保障了他们的切身利益。同时,用于公共管护支出的数额由1.5元下降到0.5元,相应的支出范围也由主要用于森林防火、森林公安、森林病虫害防治、资源监督管理和林区道路维护等五项费用支出,缩小到森林火灾预防与扑救、林业病虫害预防与救治、森林资源的定期定点监测等三项支出。
            同时,国家财政部明确规定,林业主管部门为营造、抚育、保护、和管理重点公益林所必须的区划、界定、宣传、培训、检查、验收等经费由各级财政预算另行安排,不得在中央补偿基金中列支。
                记:对不同权属的重点公益林,中央补偿基金的补助方式是否一样?
            姚:中央补偿基金是根据管护面积及任务安排的,不分所有制性质,不分经济成分,实行一视同仁。按照《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定,对不同权属的重点公益林,补偿支出分别采取不同的补助方式。
            国有林场经营管理的重点公益林和自然保护区内的重点公益林补偿性支出由上级财政部门和林业主管部门统筹安排。其中,国有林场组织的专职护林员、技术人员和管理人员,根据承担的任务量划分不同的补助标准;自然保护区内属于林农个人所有或经营的重点公益林,由保护区管理单位将每亩4.5元的补偿性支出全部拨给林农,并监督指导林农承担管护责任。
村集体所有的重点公益林,补偿支出由村集体根据林农承包面积统筹安排。指定专职护林员统一管护的,专职护林员获得的劳务费不低于每亩3元。
                林农个人所有或经营的重点公益林,补偿性支出全部拨给林农个人,并由林农个人承担重点公益林营造、抚育、保护和管理的全部责任。
                记:随着中央补偿基金的建立,各地是否也应当建立地方级的森林生态效益补偿基金?
            姚:建立地方森林生态效益补偿基金,是全面落实森林生态效益补偿基金机制、全面强化公益林保护管理体系的十分重要的措施。按照《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定,中央补偿基金原则上待地方森林生态效益补偿基金建立、并对重点公益林进行了一定投入之后再予安排。根据中央林业决定的要求和事权划分的原则,我们要督促各省(区、市)尽快建立地方森林生态效益补偿基金。对一定时期内还未建立和落实地方森林生态效益补偿基金的地区,我们将会同财政部在以后年度的中央生态补偿基金和林业投入方面予以宏观调控。
                记:中央补偿基金建立以后,林业部门将如何进一步加强重点公益林的保护和管理?
            姚:关于这个问题,国家林业局领导在日前召开的全面启动森林生态效益补偿制度电视电话会议上已经提出了十分明确的要求。根据我的体会,关键是要狠抓落实,特别是要把建立健全重点公益林管护责任制和大力强化补偿基金管理作为重中之重。
            建立健全公益林管护责任制,首先要切实加强组织领导,把建立和实施森林生态效益补偿基金制度纳入林业建设发展目标责任制,逐级签订责任状,落实地方各级政府领导责任。要建立和完善重点公益林保护管理和森林生态效益补偿基金监督检查的长效工作机制,明确各级林业主管部门、各类森林经营单位和森林管护人员的责任、权力和利益,建立健全相应的工作考核、效绩评比和奖励、处罚制度,确保各相关部门、单位和人员真正做到各司其职、各负其责。要合理划定管护责任区,采取有效管护形式,将管护任务落实到各相关国有林场、自然保护区、乡村集体经济组织和具体管护人员,层层签订管护合同,把管护责任明确到人。特别是今年新纳入补偿范围的省区和基层单位,一定要组织力量,明确四至界线,划定管护责任区,尽快将纳入补偿范围的重点公益林落实到小班地块,明确管护人员和管护责任。
            强化资金管理也要突出抓好责任制落实,强调依法办事。资金安全运行,责任重于泰山。各级林业主管部门特别是计划财务部门,一定要把资金安全当作实施森林生态效益补偿基金制度的头等大事,要与行业内部和财政部门通力合作,密切配合,严格按法规办事、按政策办事、按制度办事,不折不扣地执行《中央森林生态效益补偿基金管理办法》,决不能违反,决不能越轨和变通。要进一步完善并严格实行单位一把手资金安全责任制,切实加强系统内部的资金检查和稽查等监督指导工作,积极探索资金拨付的有效办法,从制度和机制上保证资金安全运行和充分发挥效益。(中国绿色时报2004-12-20)
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