打破“九龙治水” 确保三江清流

中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2017年04月12日来源:中国改革报
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打破“九龙治水” 确保三江清流

2016年3月,我国首个国家公园体制试点全面展开;同年9月,三江源国家公园管理局正式成立,统一行使自然资源资产所有权

  2月初的青海,寒风中夹杂着雪花,连绵起伏的群山山顶缀着些微白雪。这片被称为世界第三极的高原褪去了一切矫饰,露出最质朴的一面,显得格外辽阔苍茫。冰冻的鄂陵湖畔,藏野驴在悠闲地觅食,鹰、隼在天空中偶尔飞过。三江源这块中国大陆生态最为敏感的“皮肤”,成为名副其实的野生动物天堂。
  生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。习近平总书记强调,青海生态地位重要而特殊,必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任。“在超过12万平方公里的三江源地区开展全新体制的国家公园试点,努力为改变‘九龙治水’,实现‘两个统一行使’闯出一条路子,体现了改革和担当精神。要把这个试点启动好、实施好,保护好冰川雪山、江河源流、湖泊湿地、高寒草甸等源头地区的生态系统,积累可复制可推广的保护管理经验,努力促进人与自然和谐发展。”
  三江源地区是长江、黄河、澜沧江的发源地,也是亚洲最重要的生态安全屏障和全球最敏感的气候启动区之一,发源于此的江河之水覆盖我国66%的地区,素有“中华水塔”之称。2015年12月9日,中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。2016年3月5日,中办国办正式印发《三江源国家公园体制试点方案》,我国首个国家公园体制试点全面展开。2016年9月26日,中央编办正式批复成立三江源国家公园管理局。青海对国家公园范围内的生态保护体制机制进行了大胆探索和创新。
  突破藩篱 理顺管理体制
  在三江源国家公园管理局局长李晓南的办公室里,挂着一张三江源的巨幅地图。身材高大的他,毫不费力地为记者圈出了长江源、黄河源、澜沧江源三个园区的范围,“从39.5万平方公里的三江源地区划定最源头的12.31万平方公里,开展国家公园体制试点,是我国生态文明建设的重大实践。园区范围涉及玉树藏族自治州杂多县、治多县、曲麻莱县和果洛藏族自治州玛多县4县的12个乡(镇)和可可西里国家级自然保护区范围。”
  在李晓南看来,自2003年三江源国家级自然保护区成立以来,三江源的生态保护和环境治理已持续十余年,虽然生态退化有所遏制,但由于保护区范围内不同名目的保护地重叠,生态治理过程中政府各部门管理权属不清、职能交叉、执法合力缺乏等问题日益凸显。建立三江源国家公园,就是将公园范围内的各类保护地进行责权清晰、统一高效的管理,打破了各类保护地和功能分区之间人为分割、各自为政、条块管理、互不融通的体制弊端,实现体制机制的重大突破,走出一条保护管理的新路子。
  按照“坚持优化整合、统一规范,不作行政区划调整,不新增行政事业编制,组建管理实体,行使主体管理职责”的原则,三江源国家公园体制试点着力突破原有体制的藩篱,实现保护管理体制机制创新。
  据李晓南介绍,青海省从省州县相关部门现有编制中划转354个编制,组建了三江源国家公园管理局和长江源、黄河源、澜沧江源3个园区管委会,将原来分散在林业、财政、国土、环保、住建、水利、农牧、扶贫等8个部门的生态保护管理职责划归到三江源国家管理局和3个园区管委会。
  同时,对3个园区所涉4县进行大部门制改革,县政府组成部门由原来的20个左右统一精简为15个。各园区管委会组建生态环境和自然资源管理局以及资源环境执法局,实行集中统一资源管理和综合执法。国家公园范围内的12个乡(镇)政府挂保护管理站的牌子,增加了国家公园相关管理职责,由乡党委书记和乡长分别任保护站站长、副站长,强化了基层生态保护能力。
  李晓南坦言,新的管理体制的建立和运行,逐步改变了“九龙治水”局面。在生态文明建设领域引入“大部制”改革是新的尝试,从管理角度提高效率,杜绝横向部门利益揪扯,更好地统筹协调改革的范畴。
  位于青海省南部果洛藏族自治州的玛多县,平均海拔高达4300多米,素有“天上玛多、千湖之县”之称。利用三江源国家公园体制试点建设的有利契机,玛多县率先在全州实现了大部门制改革。
  玛多县常务副县长、黄河源园区国家公园管委会专职副主任甘学斌介绍说,今年1月10日挂牌的黄河源园区管委会整合了玛多县国土、环保、林业、水利等部门职责组建生态环境和自然资源管理局,具体负责实施区域内园区内外山水林草湖等自然生态空间系统保护,同时整合了县森林公安、国土执法、环境执法、草原监理、渔政执法等机构,设立资源环境执法局,解决了政出多门、监管执法碎片化等问题。
  “现在园区管委会能够集中精力、心无旁骛、高效统一地进行生态保护管理了。”甘学斌表示,国家公园体制改革试点也有效深化了玛多县政府机构改革,“政府原有的19个机构现已精简为15个,共取消行政审批事项49项,改变管理方式30项,还建立了行政服务大厅,形成了综合服务平台。”
  生态管护 对接精准扶贫
  从西宁出发,经过8小时车程,记者来到黄河源头——鄂陵湖和扎陵湖时,已近傍晚。狂风裹挟着雪屑从山顶一跃而下,在冰面上舞出一道道白浪。
  甘学斌告诉记者,黄河源园区自然资源以草地为主,重点保护黄河源区冰川雪山、高海拔湖泊湿地、高寒草甸生态系统,强化高原兽类、珍稀鸟类和特有鱼类种质资源等生物多样性保护,突出黑土滩、沙化地及水土流失区修复。像捡拾垃圾、看管树林、监测野生动物的栖息状态,这些都是生态管护员职责范围内的事。
  记者在藏民宗哲的家里,采访到了玛多县扎陵湖乡擦泽村生态巡护队的队员们,曾经的草原管护员多杰南杰和湿地管护员曲加,他们现在和宗哲的丈夫一样,都是玛多县2472个生态管护员之一。多杰南杰自2007年起就开始义务进行力所能及的草原维护工作,2014年成为青海第一批草原管护员,从“游击队”变为了“正规军”,如今又成为一名生态管护员。他开心地告诉记者,“成为生态管护员后工资从1400元涨到了1800元,既做了自己喜欢做的事情,又获得了收入,相信今后的生活会随着国家公园的建设而变得越来越好。”
  曲加是个“80后”,他的巡护范围在海拔近5000米的巴颜喀拉山山脊处。曲加向记者讲述了在巡护过程中援救藏野驴和在扎陵湖阻止偷捕湟鱼的经历,还向记者展示了他的藏语管护日志。随行的三江源国家公园管理局生态保护处的巴桑拉毛翻译了日志内容:“2017年1月30日,我们前往离住所100多公里的巴颜喀拉山加给陇洼去进行草原防火和野生动物的巡护工作。2017年2月5日,狂风,巡护队去往扎陵湖边巡护,查看是否有人偷捕鱼类。”
  宗哲3年前曾患坐骨结核病,作为园区内建档立卡的贫困户,她的丈夫索扎成为了生态管护员,加上每年的草原奖补,已足够可以维持生活。记者了解到,宗哲的3个孩子都在外面上学,她义务地将家作为巡护队队员们的落脚点,让他们可以休息一会儿,喝上杯热热的酥油茶。而身为玛多县优秀共产党员的索扎此时正在为村民送畜牧饲料的路上。
  走进扎陵湖乡生态管护站,挂在墙壁上的生态管护工作制度、网格化管理图等映入眼帘。扎陵湖乡党委副书记都成吉是玛多少见的一名汉族小伙、同时身为扎陵湖乡生态管护站工作人员的他告诉记者,“像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境。扎陵湖乡乃至玛多县,整个园区内的大部分牧民们都有着这样的生态保护意识,自己也将继续尽好自己上下协调和调度的责任,支持国家公园试点工作。”
  三江源国家公园管理局机关党委专职副书记久谢表示,试点以来,三江源国家公园管理局整合之前的草原、林地、湿地管护员制度,实行生态管护员制度,并将生态保护与精准脱贫相结合,创新生态管护公益岗位机制,在园区4县建档立卡贫困户中新设生态管护岗位7421名,加上已有的草地、林地、湿地管护岗位2554人,总数达到9975人,按月发放报酬,年终进行考核。同时,组建了乡镇管护站、村级管护队,实行乡镇村对山水林草湖的统一组织化管护、网格化巡查,构建远距离“点成线、网成面”的管护体系。如今,越来越多的贫困牧民放下牧鞭当上了生态管护员,在参与生态保护的同时分享着保护红利,一张覆盖三江源广袤大地的生态保护网正在织密织牢。
  巴桑拉毛介绍说,每名生态管护员要管护近3万亩土地,因此一般会编成5人一组的生态巡护队。由于巡护队没有执法权,因此面对私自捕鱼、盗挖矿产甚至更加严重的问题时,需要联络森林公安,但是受高海拔和低气温限制,缺乏有效的交通工具和联络手段。同时,艰苦的巡护工作对部分管护员的身体健康也造成了影响,目前针对管护员的医疗保险等资金还有待筹措。
  2月7日,记者在扎陵湖乡采访的当日,青海省委书记王国生来到位于西宁的三江源国家公园管理局进行调研。他指出,要健全考核机制,实行动态管理,形成紧密的工作链条、利益机制和责任体系,让农牧民有更多的获得感,真正把生态保护和建设变成自觉行动。
  大考之年 强化体系建设
  2017年是三江源国家公园“两年完成试点任务”目标的实现之年。在李晓南眼里,这无疑是“大考”之年。按照“一年夯实基础工作,两年完成试点任务,五年设立国家公园”的部署,三江源国家公园体制试点重点任务有31项。
  “目前试点改革任务已完成大半。”李晓南说,今年将深化31项重大任务落实,强化三江源国家公园规划体系、政策体系、制度体系、标准体系、机构运行体系、人力资源体系、多元投入体系、科技支撑体系、监测评估考核体系、生态保护体系、宣传教育体系建设,确保体制试点的各项工作顺利推进并取得成效。
  李晓南表示,今年将尽快完成《三江源国家公园总体规划》编制工作,力争年内批准实施。制定完成《三江源国家公园条例》,依照法定程序颁布实施,为三江源国家公园建设提供法律保障,完成生态保护、生态体验和环境教育、特许经营等5个专项规划,健全制度体系。
  对此,青海省社会科学院副院长苏海红认为,完善的法律体系是国家公园建设和管理的重要保障,三江源国家公园体制试点的首要任务是建立完善的地方法规体系和核心制度体系。
  国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林表示,我国的国家公园体制起步于生态文明建设的新起点,目前已进入试点改革的攻坚阶段,应妥善处理好立法与现行法律、严格保护与公益性发挥等关系,才能行稳致远,促进具有中国特色国家公园体制建设的健康发展。他认为,国家公园立法既要和《环境保护法》《森林法》既有法规相衔接,又不能只是简单的汇集,要根据国家公园建设的新要求进行整合、创新和覆盖,形成国家公园体制的完整法律体系,并推动相关法律条文的修订。
  接受记者采访的相关人士认为,国家公园作为一项新生事物,缺乏成熟可参照的范例,青海因为自然环境和地域条件的独特性,与国际上的国家公园有较大的差异性,仍在“摸着石头过河”。国家公园在国家层面尚未建立标准体系,缺乏精确目标和框架的规范与指引。与此同时,青海是经济小省,在人才和科研力量上仍存短板。
  “事业兴衰关键在科技和人才。”李晓南说,试点启动以来,他们组织有关人员到美国黄石国家公园和加拿大班芙国家公园进行专项考察,并与世界著名国家公园协商建立姊妹公园关系。在加强人员培训的同时,确定在青海大学采取订单式培养的方式,2017年起每年培养国家公园建设相关专业学生200名。
  “目前,我们正在和国家有关部门对接,成立三江源国家公园体制试点专家咨询组,提供技术咨询和业务指导。近期,青海省人民政府将与中国科学院、清华大学等高等院校联合组建三江源国家公园研究院。”李晓南透露。
  “青海最大的价值在于生态,最大的责任在于生态,最大的潜力也在于生态。”“保护好三江源,保护好‘中华水塔’是青海义不容辞的重大责任,来不得半点闪失。”王国生强调,青海各级党委、政府要牢记习总书记的嘱托,不断创新体制机制,扎扎实实推进三江源国家公园体制试点工作,使其成为美丽中国走向世界的一张绿色名片,努力推进青海从经济小省向生态大省、生态强省转变。
  当春风再来,绿色便会如多米诺骨牌般呼啸着从地面翻开,习总书记所强调的“一江清水”将汩汩向东流去。(记者 李韶辉 实习记者 刘政)