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国家林业局关于印发《森林经营方案编制与实施纲要》(试行)的通知

国家林业局关于印发《森林经营方案编制与实施纲要》(试行)的通知

国家林业局森林资源管理司

    为积极推进我国森林可持续经营,指导各地开展森林经营方案的编制和实施工作,依据《森林法》和《森林法实施条例》的有关规定,我局制定了《森林经营方案编制与实施纲要》(试行)(以下简称《纲要》),现予印发,请结合本地实际认真贯彻执行,并提出如下要求。
    一、各地要充分认识开展森林经营方案编制工作的重要意义,切实加强领导、精心组织、统筹规划,稳步推进本区域森林经营方案的编制和实施。
    二、各地要以森林可持续经营为准则,以本《纲要》为指导,紧密结合自身实际,科学制定实施细则,开展森林经营方案的编制工作,确保编制成果的科学性和实用性。
    三、各地要选择不同森林类型的经营单位,开展森林可持续经营试验示范,并率先编制森林经营方案,为其他单位提供借鉴。


                    
                         森林经营方案编制与实施纲要 
                                 (试  行)

                            一、总  则
1、为贯彻落实《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》的有关精神,全面推进我国的森林可持续经营工作,规范和引导森林经营主体科学编制和实施森林经营方案,根据《森林法》和《森林法实施条例》的有关规定,制定本纲要。
2、森林经营方案是森林经营主体为了科学、合理、有序地经营森林,充分发挥森林的生态、经济和社会效益,根据森林资源状况和社会、经济、自然条件,编制的森林培育、保护和利用的中长期规划,以及对生产顺序和经营利用措施的规划设计。
森林经营方案是森林经营主体和林业主管部门经营管理森林的重要依据。编制和实施森林经营方案是一项法定性工作,森林经营主体要依据经营方案制定年度计划,组织经营活动,安排林业生产;林业主管部门要依据经营方案实施管理,监督检查森林经营活动。
3、森林经营方案规划期为一个森林经理期,一般为10年。以工业原料林为主要经营对象的可以为5年。
4、森林经营方案编制与实施要以科学发展观为指导,以森林可持续经营理论为依据,以培育健康、稳定、高效的森林生态系统为目标,通过严格保护、积极发展、科学经营、持续利用森林资源,提高森林资源质量,增强森林生产力和森林生态系统的整体功能,实现林业的可持续发展。
5、森林经营方案编制与实施要坚持资源、环境和经济社会发展协调,坚持所有者、经营者和管理者责、权、利统一,坚持与分区施策、分类管理政策衔接,坚持保护、发展与利用森林资源并重,坚持生态效益、经济效益和社会效益统筹的原则。
6、森林经营方案编制与实施要有利于优化森林资源结构,提高林地生产力;有利于维护森林生态系统稳定,提高森林生态系统的整体功能;有利于保护生物多样性,改善野生动植物的栖息环境;有利于提高森林经营者的经济效益,改善林区经济社会状况,促进人与自然和谐发展。
                            二、编案单位和程序
7、从事森林经营、管理,范围明确,产权明晰的单位或组织为森林经营方案编制单位。依据其性质和规模分为以下几种编案单位:
(1)一类编案单位:国有林业局、国有林场、国有森林经营公司、国有林采育场、自然保护区、森林公园等国有林经营单位。
(2)二类编案单位:达到一定规模的集体林组织、非公有制经营主体。
(3)三类编案单位:其他集体林组织或非公有制经营主体,以县为编案单位。
8、一类编案单位应依据有关规定组织编制森林经营方案;二类编案单位可在当地林业主管部门指导下组织编制简明森林经营方案;三类编案单位由县级林业主管部门组织编制规划性质森林经营方案。
9、编案工作组应以编案单位为主、林业规划设计单位、林权所有者代表及林业主管部门代表和社区代表共同参加。在方案编制的过程中要充分尊重森林经营者的自主权,林业部门负责政策把关和协调,规划设计单位负责技术服务。具体工作应由具有林业调查规划设计资质的单位承担。一类和三类编案单位应由具有乙级以上林业调查规划设计资质的单位承担;二类编案单位应由具有丙级以上林业调查规划设计资质的单位承担。
10、森林经营方案编制的主要程序。
(1)编案准备:包括组织准备,基础资料收集及编案相关调查,确定技术经济指标,编写工作方案和技术方案。
(2)系统评价:对上一经理期森林经营方案执行情况进行总结,对本经理期的经营环境、森林资源现状、经营需求趋势和经营管理要求等方面进行系统分析,明确经营目标、编案深度与广度及重点内容,以及森林经营方案需要解决的主要问题。
(3)经营决策:在系统分析的基础上,分别不同侧重点提出若干备选方案,对每个备选方案进行投入产出分析、生态与社会影响评估,选出最佳方案。
(4)公众参与:广泛征求管理部门、经营单位和其他利益相关者的意见,以适当调整后的最佳方案作为规划设计的依据。
(5)规划设计:在最佳方案控制下,进行各项森林经营规划设计,编写方案文本。
(6)评审修改:按照森林经营方案管理的相关要求进行成果送审,并根据评审意见进行修改、定稿。
                                     三、编案内容和要求
11、森林经营方案内容一般包括森林资源与经营评价,森林经营方针与经营目标,森林功能区划、森林分类与经营类型,森林经营,非木质资源经营,森林健康与保护,森林经营基础设施建设与维护,投资估算与效益分析,森林经营的生态与社会影响评估,方案实施的保障措施等主要内容。
简明森林经营方案内容一般包括森林资源与经营评价,森林经营目标与布局,森林经营,森林保护,森林经营基础设施维护,效益分析等主要内容。
规划性质森林经营方案内容一般包括森林资源与经营评价,森林经营方针、目标与布局,森林功能区划与森林分类,森林经营,森林健康与保护,投资估算与效益分析,森林经营的生态与社会评估等主要内容。
12、森林经营方案编制深度依据编案单位类型、经营性质与经营目标确定。
森林经营方案应将经理期内前3-5年的森林经营任务和指标按经营类型分解到年度,并挑选适宜的作业小班;后期经营规划指标分解到年度。在方案实施时按2-3年为一个时段滚动落实到作业小班。
简明森林经营方案应将森林采伐和更新等任务分解到年度,规划到作业小班,其他经营规划任务落实到年度。
规划性质经营方案应将森林经营规划任务和指标按经营类型落实到年度,并明确主要经营措施。
                                四、森林生态系统分析与评价
13、编制森林经营方案必须建立在翔实、准确的森林资源信息基础上,包括及时更新的森林资源档案、近期森林资源二类调查成果、专业技术档案等。编案前2年内完成的森林资源二类调查,应对森林资源档案进行核实,更新到编案年度。编案前3-5年完成的森林资源二类调查,需根据森林资源档案,组织补充调查更新资源数据。未进行过森林资源调查或调查时效超过5年的编案单位,应重新进行森林资源调查。
14、森林经营方案编制应全面进行森林生态系统分析与森林可持续经营评价。
分析重点包括森林资源数量、质量、分布、结构及其动态变化,森林生态系统完整性、森林健康与生物多样性状况;森林提供木质与非木质林产品的能力;森林保持水土、涵养水源、游憩服务、劳动就业等生态与社会服务功能;林业有害生物、森林病虫害、森林火灾和地力衰退状况等。
评价应参照国家、区域或经营单位等不同层次的森林可持续经营标准与指标,重点包括维持森林生态系统生产力、保持森林健康与活力、保护生物多样性、发挥社会效益等方面的优势、潜力和问题,编案单位的经营管理能力、机制,森林经营基础设施等条件。
15、森林经营方案编制应全面分析国家、区域和社区对森林经营的经济、社会和生态需求,找出外部环境对森林经营管理的影响因素和影响程度。重点分析相关森林经营政策、林业管理制度的约束与要求,当地居民生产生活和相关利益者对森林经营的需求及依赖程度,生态安全与森林健康对森林多目标经营要求与限制等,以生态、经济、社会三大效益统筹兼顾和协调发展的经营理念确定经营战略。
                                五、森林经营方针与目标
16、编案单位应根据国家、地方有关法律法规和政策,结合森林资源及其保护利用现状、经营特点、技术与基础条件等,确定方案规划期的森林经营方针。经营方针必须统筹好当前与长远、局部与整体、经营主体与社区利益,协调好森林多功能与森林经营多目标的关系,确保森林资源的生态、经济和社会等多种效益的充分发挥。
17、森林经营方案应当明确提出规划期内要实现的经营目标。经营目标应根据现有森林资源状况、林地生产潜力、森林经营能力和当地经济社会情况等综合确定。森林经营目标应当作为当地国民经济发展目标的重要组成部分,并与国家、区域森林可持续经营标准和指标体系相衔接。经营目标主要包括森林资源发展目标,林产品供给目标和森林综合效益发挥目标等。
                           六、森林区划与组织森林经营类型
18、一、三类编案单位应按照《全国森林资源经营管理分区施策导则》的要求,以区域为单元进行森林功能区划。包括森林集水区区划、生态景观区划、生物多样性保护区划、野生植物保护区划、野生动物保护区划、人文遗产保护区划、森林游憩区划、森林火险区划、有害生物防控区划等。具有下列一种或多种属性的高保护价值区域应优先区划出来:
(1)在全球或国家水平上,具有重要保护价值的生物多样性(如地方特有种、濒危种、残遗种)显著富集的区域。
(2)在全球或国家水平上,具有重要保护意义的主要物种仍基本保持自然分布格局的大片森林景观区域。
(3)珍稀、受威胁或濒危生态系统区域。
(4)提供生态服务功能(如集水区保护、土壤侵蚀控制)的区域。
(5)满足当地社区生存、健康等基本需求的区域。
(6)对当地社区的传统文化特性具有重要意义的区域。
19、编案单位应以小班为单元,按照森林分类经营的要求进行公益林和商品林区划。国家重点公益林按照《重点公益林区划界定办法》的要求划定;一般公益林和商品林原则上根据国家、地方相关规定和规划以及经营者意愿划定。
20、编案单位在功能区划和森林分类的基础上,以小班为单元组织森林经营类型。综合考虑生态区位及其重要性、林权、经营目标一致性等因素,将经营目的、经营周期、经营管理水平、立地质量和技术特征相同或相似的小班组成一类经营类型,作为基本规划设计单元。
                                   七、森林经营规划设计
21、公益林经营规划设计依据有关法律法规和政策,结合经营单位公益林保护与管理实施方案等进行。
(1)根据森林功能区经营目标的不同分别确定经营技术与培育、管护措施,维持和提高公益林的保护价值和生态功能。
(2)依据《全国森林资源经营管理分区施策导则》,明确编案单位内严格保护、重点保护和保护经营三种经营管理类型组的经营对象和经营管护措施,设计经营技术指标和管理目标体系。
(3)依照生态公益林建设的系列技术标准,规划设计公益林的造林、抚育和更新改造等任务。
(4)重点公益林区的更新造林,应充分利用自然力进行生态修复。人工林应采取保护天然幼树、幼苗等措施,增强自然属性。重点保护类型组和保护经营类型组的重点公益林可以限量规划抚育间伐、低效林改造和更新采伐,引进乡土珍贵树种,提高公益林的经济产出潜力。
(5)公益林管护应结合实际,因地制宜,采取集中管护、分片承包或个人自护等方式,制订管护方案,落实管护责任。
22、商品林经营应以市场为导向,在确保生态安全前提下以追求经济效益最大化为目标,充分利用林地资源,实行定向培育、集约经营。
(1)根据立地质量评价、森林结构调整目标、市场需求与风险分析,以及森林资源经济评估成果等,综合确定商品林经营类型的培育任务。
(2)分别更新造林、抚育间伐、低产林改造三种主要经营措施类型组进行规划设计。培育任务按林种—森林经营类型—经营措施类型(组)进行组织,各项规划任务落实到每个森林经营类型。
(3)经济林规划应根据种植传统,因地制宜地选择果树林、食用原料林、林化工业原料林、药用林或其他经济林。根据市场需求、土地资源、产品质量、经营加工能力、储存能力及运输条件、名牌效应等因素确定经济林发展规模。按照名、特、优、新的原则,选择优先发展的产业。
(4)生物质能源林经营可分为木质能源林和油料能源林两种类型。木质能源林经营应重点考虑当地居民的生活能源需求和当地生物质电能源生产的原料需求,选择高燃烧值的树种,规划经营规模。油料能源林经营应充分考虑就近加工的条件和能力,因地制宜地选择具有商业开发价值的树种,规划培育基地规模。
23、森林采伐贯穿于森林经营的全过程,是森林培育和结构调整的重要手段。森林采伐量应依据功能区划和森林分类成果,分别主伐、抚育间伐、更新、低产(低效)林改造等,结合森林经营规划,采用系统分析、最优决策等方法进行测算,确定森林合理年采伐量和木材年产量。 
(1)森林采伐应重点考虑建设和培育稳定、健康与高效的森林生态系统,提升森林资源的保护价值和持续提供物质、生态、文化产品的能力。
(2)按照《森林采伐作业规程》等标准,建立以生态采伐为核心的经营管理体系,有条件的区域应推行梯度经营,将森林采伐对生态环境的影响减少到最小程度。
(3)森林采伐应有利于调整和优化森林结构,稳定木材产量,保护生物多样性与水土资源,维持森林的碳汇平衡,满足利益相关者的经营目的。
(4)采伐量测算应以小班为单元,进行时间和空间分析,确保森林采伐量具有科学性和可操作性。
24、更新造林和森林采伐的工艺设计应充分考虑下列条件:
(1)在溪流、水体、沼泽、冲积沟、受保护的山脊或廊道等易发生水土流失的区域应设置一定宽度的缓冲带(区)。
(2)尽量减少用于作业的林道、楞场和集材道。
(3)适当增加小流域、沟系、山体的景观异质性,特别是不同年龄、不同群落的森林合理配置,为野生动植物提供多样的栖息环境,为控制林业有害生物和森林火灾提供有利条件。
(4)合理设置作业区域和作业面积,保证野生动植物生存繁衍所需的生态单元和生物通道。
(5)合理确定造林与采伐方式,确保生态景观敏感区域不受严重影响。 
(6)优先安排受灾林木、工业原料林、人工林的采伐和造林更新。
25、根据森林经营任务和种子园、母树林、苗圃和采穗圃状况,测算种子、苗木的实际需求和供应能力,规划安排种苗生产任务。应创造条件建立以乡土树种为主的良种繁育基地,提倡新技术、新品种的应用。
                      八、非木质资源经营与森林游憩规划
26、非木质资源经营规划应以现有成熟技术为依托,以市场为导向,规划利用方式、强度、产品种类和规模。在严格保护和合理利用野生资源的同时,积极发展非木质资源的人工定向培育。
27、森林游憩规划可按照功能区或旅游地类型进行,充分利用林区多种自然景观和人文景观资源,开展以森林生态系统为依托的游憩活动。规划应因地制宜地确定环境容量和开发规模,科学设计景区、景点和游憩项目。
                          九、森林健康与生物多样性保护
28、森林防火规划应重点区划森林火险等级,制定森林防火布控与应急预案,规划森林扑火队伍、装备和基础设施等。
29、林业有害生物防控规划应与营造林措施紧密结合,以营造林防控为主,辅以必要的生物防治和抗性育种等措施。重点规划预测预报系统与监测预警体系,防治检疫站点与检疫体系,制定林业有害生物和疫源疫病防控预案等。
30、林地生产力维护措施应贯穿于森林经营的全过程。应充分考虑有利于地力维护的培肥技术、采伐要求、化学制剂应用等保护对策。提倡培育阔叶林和混交林;速生丰产林应考虑轮作、休歇、间作等培育措施;水土流失严重地区应在造林、采伐作业时,采取土壤水肥保持措施。
31、森林集水区经营管理规划应科学规划集水区的类型和等级,分区确定森林经营策略,将采伐、造林、修路等森林经营活动导致的水土流失降到最小。
(1)邻接多年性河流、间歇性河流或湖泊、池塘、水库、沼泽等水体的条形地带,应按照《森林采伐作业规程》的要求划出缓冲带。
(2)坡度大、土层薄,以及山脊、湿地等敏感区域的森林,应按照公益林的要求进行管理。
32、生物多样性保护规划应充分考虑生物资源类型、保护对象特点、制约因素及影响程度、法律法规与政策等。
(1)以生态系统保护途径为主线,注重对景观、生态系统、物种和遗传基因等不同层次多样性的系统保护。
(2)将高保护价值森林区域作为规划重点,明确高保护价值区域范围、类型与保护特点,提出保护措施。
(3)以林班或小流域为单位,以指示型物种确定适宜的树种、森林类型和龄组结构,保持物种组成、空间结构和年龄结构的异质性。
(4)注重保护珍稀濒危物种和群落建群树种的林木、幼树、幼苗,在成熟的森林群落之间保留森林廊道。
                            十、基础设施与经营能力建设
33、林道规划应根据森林经营的实际需要和建设能力,明确林道建设及维护的任务量。林道密度以满足森林经营的基本要求为原则,新建林道应尽量结合防火道、巡护路网等布设,避开高保护价值森林区域、缓冲带和敏感地区。
34、森林保护、林地水利及其他营林配套基础设施规划,应充分结合国家、地方相关基础设施建设规划进行,以利用和维护已有基础设施为主,并考虑设施的多途利用。
35、森林经营管理队伍建设规划应依据森林经营单位的经营目标、经营任务、劳动定额等进行。要加强技术技能培训,促进森林经营管理队伍职业化和专业化。
36、森林经营档案建设规划应以分类、准确、及时、便捷为原则,重点规划档案管理人员、设施设备和相关管理制度建设等。森林经营档案应包括森林资源档案、经营技术档案、生产管理档案及相关文件、资料等。
                             十一、编案方法与公众参与
37、森林经营方案编制应以生态系统经营理论为指导,积极应用林学、经济学、生态学、计算机技术等科学方法和技术手段,进行系统分析、综合评价、科学决策和规划设计,确保森林经营方案的科学性、先进性和可行性。
38、森林经营决策应针对森林经营周期长、功能多样、受外部环境影响大等特点,分别不同侧重点对森林结构调整和经营规模提出多个备选方案,进行多方案比选。
(1)每个备选方案应测算和评价一个半经营周期内的森林资源动态变化、木材及林产品生产能力、投入与产出等指标。
(2)每个备选方案应对水土保持、生物多样性保护、地力维持、森林健康维护等进行长周期的生态影响评估。
(3)每个备选方案应对社区服务、社区就业、森林文化宗教价值维护等进行长周期的社会影响评估。
39、森林经营方案编制应采取参与式规划方式,建立公众参与机制,在不同层面上,充分考虑当地居民和利益相关者的生存与发展需求,保障其在森林经营管理中的知情权和参与权,使公众参与式管理制度化。
                                   十二、编案成果与审批
40、森林经营方案成果包括方案文本及相关图表和数据库等。
41、编制成果经承担规划设计的单位签署意见后,由编案单位和林业主管部门共同论证。
(1)论证由指定的专业委员会或专家小组执行,可采用召开论证会或函审的方式。
(2)论证人员应由技术专家、管理者代表、业主代表、相关部门和相关利益者代表等组成。
42、森林经营方案实行分级、分类审批和备案制度。
(1)一类编案单位的经营方案由隶属林业主管部门审批并备案,二类编案单位的经营方案由所在地县级以上林业主管部门审批并备案,三类编案单位的经营方案由省级林业主管部门审批并备案。
(2)重点国有林区森林经营单位的森林经营方案,由国家林业局或委托的机构审批并备案。
                         十三、方案实施、监测、评估与调整
43、编案单位为森林经营方案的实施主体,应严格按照森林经营方案规划设计的各项任务和年度安排制定年度计划,编制作业设计,组织并开展各项经营活动。
44、森林经营单位应建立森林经营成效监测体系,监测森林经营方案执行情况,依据年度计划和有关标准、规定,验收经营作业成果。
45、森林经营单位应根据监测结果和相关森林可持续经营标准与指标体系,定期评价森林经营方案实施效果,评估森林可持续经营状况,鼓励由社会第三方进行森林可持续经营认证。
46、森林经营单位可在经理期内依据监测、评估结果对森林经营方案进行适当调整。其中对经营目标、森林分类区划、采伐利用规划等内容进行重大调整时,应报原森林经营方案批准单位重新批复。
                       十四、方案管理、监督与保障措施
47、各级林业主管部门应切实加强森林经营方案编制与实施的管理,定期对编案单位实施森林经营方案的情况和效果进行监督检查。
48、森林经营方案是编制森林采伐限额的主要依据。各级林业主管部门应将森林经营方案作为编制森林采伐限额、下达年度木材生产计划的重要依据,原则上森林采伐限额和木材生产计划按依法批准的森林经营方案确定。
49、各地编制各项与森林经营有关的规划、工程项目和投资计划时,应充分考虑森林经营方案设计的森林经营目标和主要规划内容。通过完善法律法规、政策规范,逐步确立森林经营方案的法律地位和权威性,理顺森林经营的利益分配关系,促进森林经营方案编制和实施法制化、规范化和科学化。
 









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