退耕还林助力造血式扶贫 从生态优先到扶贫优先

中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2017年11月09日来源:法治周末
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  退耕还林,这项惠及全民的重大工程,在2014年重新启动后,重心开始从重视生态效益转移到重视经济效益,尤其是在贫困地区贫困农户的帮扶上。
  退耕还林工程开始于1999年,曾被称为迄今为止世界上最大的生态建设工程,让不少地区收获了青山绿水。
  2007年,退耕还林曾一度陷入了保护粮食安全的争论中,为了确保十八亿耕地红线而被中止。峰回路转,到2014年,陆续有省市(甘肃、内蒙古、贵州、四川、重庆等)向国务院提交重启退耕还林的报告,退耕还林重新启动。
  “和以往重视生态效应的方向有些不同,重启之后,国家更关注退耕还林所带来的经济效益,尤其是对于扶贫领域的帮助。”中国人民大学财政金融学院教授岳希明在11月2日的《兼顾生态效益与经济效益发挥财政作用促进退耕还林工程持续发展》报告(以下简称报告)发布会上指出,这项惠及全民的重大工程,在2014年重新启动后,重心开始从重视生态效益转移到重视经济效益,尤其是贫困地区贫困农户的帮扶上。
  此外,从2014年到现在已有4年时间。退耕还林对退耕地区农户的收入、带动就业等方面产生了积极的影响,促使农户的传统谋生方式发生改变。
  从“生态优先”到“扶贫优先”
  岳希明说,退耕还林的初衷是生态涵养。这个思路源于1998年我国长江、松花江以及嫩江流域的特大洪水。为了涵养植被,预防水土流失,国家进而提出“封山植树,退耕还林”。
  随着退耕还林工程生态功能初见成效,以及近年来城镇化、经济转型等项目的推进,退耕还林的经济效应越来越得到关注,政策重心也随之发生转移,由“‘生态优先’转变为‘扶贫优先’”。
  报告显示,从政策来看《退耕还林条例》(国务院第367号令)和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发[2002]10号)重点强调生态效应。到了2005年的《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》逐渐将生态与经济效应并重。2015年《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》(财农[2015]258号),则主要强调经济效应。
  记者将“林业扶贫”输入百度网页,不少相关报道跃然而出。
  今年9月,《甘肃日报》曾刊登相关报道,称:自新一轮退耕还林从2014年启动以来,该省将退耕还林与扶贫开发紧密结合起来,将生态保护与经济效益相结合。鼓励贫困户发展规模林果业,林下种植养殖等产业。
  今年7月,重庆市林业局局长在接受媒体采访时表示,通过前一轮的退耕还林,不仅让渝东北和渝东南经济滞后地区得到补助,且陆续培育出忠县柑橘、万州柠檬、巫山脆红李等经济林木。让退耕还林的农户和林农尝到甜头。他同时称,在新一轮的退耕还林中,该市在18个贫困区县建起了近150万亩的生态产业基地。在做好生态的同时,为当地贫困户脱贫奠定了基础。
  此外,还有贵州、广西等地在退耕还林重启后,也将林业扶贫作为一个主要方向。
  各省高度重视重启退耕还林工程对于扶贫的作用,国家林业局局长张建龙在接受媒体采访时曾说,首先,有的土地本身就不太适合耕种,即便是进行耕种,经济效益也不大;其次,农民进城务工,使得一些田地撂荒多年。实施退耕还林,多种些经果林,既增加了森林覆盖率,又对生态环境有很大的改善,因此老百姓喜欢,地方也积极。
  退耕还林还能有效识别贫困户,岳希明对法治周末记者说,一般来说,需要退耕还林还草的地区是河流上游、25度以上的坡地或者环重点城市的周边地区,往往这些地区同时也是贫困地区,相比较其他的补助、补偿,退耕还林对扶贫地区的确认更准确。
  林业扶贫转变经济增长方式
  除却生态效益,退耕还林还对退耕地区农户的收入、就业等方面带来变化。
  首先是退耕还林对于退耕农户短期收入(对比参与退耕还林农户和非退耕户)增长效果明显。报告数据显示,相比非退耕户在5年间人均收入增长幅度仅为191元,参与退耕的农户每年收入平均能够增长334元,效果较为可观,也比较稳定。
  “另外,从长期收入增长(除去退耕补贴的增收)效果来看,退耕前3年增收结果并不显著,第4年增收效果才开始显现,”岳希明和多位与会专家都认为,这可能与农户的收入结构发生转变有关系。
  岳希明指出,因为种种原因,“前3年”退耕户进城务工可能不太顺利,或者是因为接受一定数量的宜林荒山荒地的种植任务,前几年退耕户都留在了当地。随着时间的推移,种植任务完成了,一些退耕外出务工人员经过努力在城市站稳了脚跟,赚取的工资不仅能保障个人开支,甚至还能寄回一些补贴家用,改变了以往单纯依靠农耕、补贴的状况。
  “最初在政策设计上也是考虑到了时间的限制,就是为了能让农户的谋生方式发生转变。”中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山指出,经济林补贴为5年,生态林补贴为8年,终究有一个时间限制。退耕还林工程的设计初衷就在于让农户最终收入来源不是靠补贴,而是转到依靠非农收入,或者农业经营上来。随着退耕还林政策的不断落实、完善,也会伴有后续补贴政策。
  在深入探究退耕农户就业去向的基础上,岳希明指出,“省外国内”工资收入增长优势明显。本地参与退耕还林相关工作能使退耕农户收入平均增加40元,而农民外出务工(因为退耕还林主要发生在中西部地区)去往东南沿海省份,工资收入水平提高最快。另外,经营收入方面,来自第二三产业的经营收入变化不大,主要来自于农户更熟悉的农牧渔业生产。
  退耕还林存在的问题
  目前退耕还林的推进有难度。张建龙曾表示,最现实的问题在于行政方面的支出加大。相较过去,现在农民外出务工赚的钱远高于补助,即便撂荒也不愿种林,积极性不高,因此退耕还林的土地较为零散。林业部门工作人员需要挨家挨户地去统计,行政成本加大。
  在报告中,也指出退耕还林中现存的一些问题,首先是地方政府强制推行政策,忽视农户的意愿。部分地区,推出多少、种什么完全由当地政府说了算,农民没有选择空间,单纯为了完成任务领取退耕补贴,从而造成苗木浪费,政策效果欠佳。
  另外,退耕还林的出发点是针对着遏制水土流失、保护和改善生态环境,对于25度以上坡耕地实施退耕。但实施过程中,某些地区出现良田退耕的情况,更有甚者,为了方便检查验收,将退耕地选择在靠近公路的土地。西南某些地区靠近公路的退耕户比例超过70%。
  此外,岳希明还认为,补偿款不到位或者延迟都对退耕还林扶贫效果有所影响。参照2016年的退耕还林还草补贴方式,现金补贴为每亩地1200元,退耕还草为每亩850元。种苗和造林补贴为:退耕还林每亩300元,还草150元。补贴发放方式为:退耕还林分3次发放,共5年发完(第1年800元、第3年300元、第5年400元);退耕还草共3年发完(第1年发600元、第3年发400元)。“可见农户各年间领取的退耕还林还草补贴金额并不稳定,甚至还面临着被截留等情况。”
  “虽然退耕还林还面临着不少困难,但却是当前少有的一项一举多得的政策措施。”
  报告提出建议,要重视退耕还林在环境治理以及农民增收、促进就业、缓解贫困问题等方面的成绩,应当予以持续加强。
  此外,报告还建议,要严格践行退耕还林相关政策法规,辅助以政策性的指导和建议,将扶贫开发作为重点,优先安排有劳动能力和劳动意愿的贫困农户参与退耕。有针对性地加大技术培训和就业指导等辅助措施的力度。改善农民工就业的市场环境,针对低收入群体,建议地方政府主动搭建跨省劳动力流动服务平台,打击劳动力市场城乡户籍歧视。(记者 宋媛媛)