踔厉奋发 全力推进新时期防沙治沙高质量发展——国家林业和草原局副局长刘东生解读《全国防沙治沙规划（2021—2030年）》
2023-01-03 来源：中国绿色时报
近日，《全国防沙治沙规划（2021—2030年）》已经国务院同意，由国家林草局会同国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部联合印发实施。《规划》共有七章，分别为防沙治沙形势、总体思路、总体布局和重点建设区域、分类保护沙化土地、推进重点区域沙化土地综合治理、适度发展绿色生态沙产业、健全规划实施保障机制。
为推动《规划》贯彻实施，记者日前采访了国家林业和草原局副局长刘东生，对《规划》相关内容进行解读。
印发实施《规划》的意义？
记者：自2002年《防沙治沙法》颁布实施以来，国务院共批准同意实施了3期规划，科学编制、批准实施本期《规划》对推进防沙治沙工作有何重大意义？
刘东生：前不久，习近平主席宣布愿同蒙方（蒙古国）探讨设立中蒙荒漠化防治合作中心，愿同阿方（阿拉伯联盟）设立中阿干旱、荒漠化和土地退化国际研究中心。开展荒漠化防治国际合作已成为我国外交工作中一张靓丽的绿色名片。全国防沙治沙规划是开展防沙治沙工作、履行《联合国防治荒漠化公约》的指导性文件，是省级人民政府编制本行政区域防沙治沙规划的主要依据。规划确定的各省防沙治沙任务，是开展省级防沙治沙任期目标责任考核和林长制督查考核的重要指标。自2002年《防沙治沙法》颁布实施以来，国务院批准实施了3期防沙治沙规划，其中， 一期规划期限为6年，二期规划为10年，三期规划为10年。以10年为一个周期，阶段性总结防沙治沙成效、经验，科学研判防沙治沙形势，及时调整规划布局，丰富和完善防沙治沙思路，有利于稳步推进防沙治沙工作。
自1994年开始，我局已连续组织开展了6次全国荒漠化和沙化调查监测，对不同阶段沙化土地防治成效进行科学评价，全面掌握了荒漠化和沙化土地现状和动态变化。特别是第六次调查监测，以国土“三调”为本底，摸清了沙化土地利用现状和防沙治沙空间。另外，我局联合中国科学院以及气象、水利等单位开展了荒漠化地区气候变化、水资源时空变化、植被和土壤干湿状况等研究，研究成果为科学编制《规划》提供了支撑保障。
党的二十大提出，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，“科学推进水土流失和荒漠化、石漠化综合治理”。《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》《全国国土空间规划纲要》提出，到2035年，75%以上的可治理沙化土地得到治理。“十四五”及今后一段时期，防沙治沙承载着筑牢北方重要生态安全屏障、统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、推动全球环境治理保护等新使命、新任务。认真组织实施本期《规划》，对于推进我国生态文明建设、保障国家生态安全、建设美丽中国、全面落实联合国2030年可持续发展议程，实现人与自然和谐共生的现代化具有重要意义。
防沙治沙形势如何？
记者：近些年，我国防沙治沙取得阶段性成效，北方沙尘天气明显减少，当前防沙治沙形势如何？
刘东生：党中央、国务院历来高度重视防沙治沙工作，防沙治沙体系日臻完善，保障防沙治沙事业稳步推进。譬如，以防沙治沙法、森林法、草原法等法律为基础的法律体系，以实施“双重”工程、京津风沙源治理、“三北”防护林体系建设、退耕还林还草、水土保持等工程、防沙治沙示范以及沙化土地封禁保护区、规模化防沙治沙项目为主的工程建设体系，以省级政府防沙治沙目标责任考核和林长制督查考核为主的督查考核体系，以稳定的资金投入、信贷支持和税收优惠等为主的政策体系，以示范区建设为引领，总结推广实用技术模式为主的科研技术推广体系，以国土“三调”数据为底图，开展荒漠化、沙化、沙尘暴灾害监测为主的监测预警体系等均已建立，并发挥了重要作用。
近些年，我国防沙治沙工作进展顺利，经国务院批准实施的前2期规划目标任务均已圆满完成，取得了阶段性成效。特别是党的十八大以来，截至2021年底，全国累计完成2.82亿亩，沙化土地封禁保护面积达2658万亩，建立全国防沙治沙综合示范区41个、国家沙漠公园98个。落实草原禁牧12亿亩，草畜平衡26亿亩。全国沙化土地面积连续4个监测期（2004年、2009年、2014年、2019年）实现净减少，由20世纪末的年均扩展34.36万公顷（515.4万亩）转变为目前的年均缩减66.70万公顷（1000万亩），沙化程度持续减轻，重点治理区实现了由“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变，创造了荒漠变绿洲、荒原变林海的人间奇迹。近10年，北方地区春季年均发生8.5次沙尘天气过程，低于常年（1990—2020年）同期的12.5次，呈现次数减少、强度减弱的趋势。北京沙尘天气次数由2000年前后的年均13次减少到目前的2－3次。沙区年产干鲜果品4800万吨，约占全国总产量的1/4，年总产值达1200亿元，约1500万人实现稳定脱贫，重点地区林果收入占农民纯收入的50%以上，新疆若羌、温宿等主产县达60%以上。坚持深化履约和国际合作，加强与亚、非、拉等发展中国家交流合作，积极推进南南合作，推动“一带一路”防治荒漠化合作服务国家战略，彰显了我国负责任大国形象，为全球生态治理贡献“中国方案”。
长期以来，沙区广大干部群众锻造了艰苦奋斗、久久为功的治沙精神，涌现出河北塞罕坝、山西右玉、内蒙古库布其、甘肃古浪八步沙、新疆阿克苏等先进典型和王有德、石光银、牛玉琴、石述柱、殷玉珍等治沙英雄。王有德被授予“人民楷模”、“科学治沙的探路人”，苏和、八步沙林场“六老汉”三代人治沙造林先进群体被授予“时代楷模”，石光银荣获“七一勋章”。塞罕坝精神是中国共产党精神谱系的组成部分，极大丰富了社会主义精神文明建设的时代内涵，成为新时期生态文明建设的内生动力。
但是我国沙化土地面积大、分布广、程度重，气候干旱少雨，蒸发量大，水资源总量相对较少且分布不均，防治形势依然严峻。据监测，全国现有沙化土地168.78万平方公里（25.82亿亩），约占国土总面积的17.58%，分布于30个省（区、市，下同）920个县（旗、市、区），影响近4亿人口的生产生活，严重影响国家生态安全和区域经济可持续发展。另外，荒漠生态系统修复处于初级阶段，稳定性较差，林草植被盖度低于30%的沙化土地面积为10970.44万公顷（16.46亿亩），以及具有明显沙化趋势土地达2791.54万公顷（4.19亿亩）均需要加强保护。已治理的沙化土地中初步、中等治理的面积占93%，下一步需治理的都是难啃的“硬骨头”。加上区域水资源矛盾突出，不合理的人为活动仍然存在，气候变化风险不容忽视。“十四五”和中长期防沙治沙还处于攻坚克难阶段，巩固成果和修复任务十分艰巨而紧迫，已成为我国生态保护修复的重点和难点。
防沙治沙总体思路、目标是什么？
记者：《规划》明确了新时期要深入贯彻习近平生态文明思想，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，按照保护优先、重点修复、适度利用的总体思路，推进防沙治沙高质量发展。本期《规划》目标是什么？
刘东生：新时期，防沙治沙工作必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，按照保护优先、重点修复、适度利用的总体思路，依托全国重要生态系统保护和修复重大工程，以全国防沙治沙综合示范区为引领，以筑牢北方重要生态安全屏障为重点，以保护生态和改善民生为目标，充分调动各方面力量，广泛开展国际合作交流，全力推进防沙治沙高质量发展，为建设生态文明、美丽中国和人与自然和谐共生的现代化作出新的更大贡献。
在保护优先方面，《规划》明确坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，实行预防为主、保护优先，宜荒则荒、宜沙则沙，充分发挥荒漠生态系统的自我修复能力。对于人为活动不频繁的原生沙漠、戈壁等自然遗迹，强化保护，不要人为干预。对于人为活动较为频繁但不具备治理条件的，以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，有计划地划定为封禁保护区，实行封禁保护。将生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域纳入以国家公园为主体的自然保护地体系。
在重点修复方面，《规划》强调要牢固树立系统观念，以沙漠边缘及绿洲、沙地、流域、山系等为防治单元，加强治沙、治水、治山全要素协调和管理，统筹推进山水林田湖草沙系统治理，提高生态系统稳定性，促进生态系统质量整体改善。对于规划重点治理的沙化土地，依靠科技进步，坚持以水而定、量水而行，因地制宜采取工程、生物措施相结合，乔灌草相结合，选用耐干旱、耐瘠薄、抗风沙的树种和草种，以雨养、节水为导向，科学配置林草植被类型和密度，营造防风固沙林网、林带，及防风固沙沙漠锁边林草带等。
在适度利用方面，《规划》提出，通过完善财政、土地使用、政府购买服务等相关政策，营造良好政策环境，激发民间投资活力，引导社会力量参与防沙治沙，保障治理者的合法权益。在保护好生态的前提下，适度发展沙产业，增加农牧民收入，促进区域经济发展。
《规划》提出，到2025年，完成沙化土地治理任务1亿亩，沙化土地封禁保护3000万亩；到2030年，完成沙化土地治理任务1.86亿亩，沙化土地封禁保护面积9000万亩。
如何对沙化土地进行分区布局？
记者：我国沙化土地分布广，《规划》将沙化土地划分为五大类型23个防治分区，优先预防区和治理区有哪些？
刘东生：按照区域防治与重点防治相结合的要求，本规划范围涉及30个省（区、市）和新疆生产建设兵团920个县，其中沙化重点县312个、一般县608个，涵盖全部沙化土地。
在总体布局上，通过贯彻落实主体功能区战略，立足国家生态安全格局，与国土空间规划和“双重”规划相衔接，统筹考虑沙化土地空间分布、治理方向的相似性及地域上相对集中连片等因素，将我国沙化土地划分为五大类型区、23个防治区域。另外，《规划》对各类型区和防治区域的自然地理概况、存在的主要问题及防治对策等进行了阐述，有利于科学指导各地开展防沙治沙工作。
根据沙化土地分布特点和水资源承载能力等，《规划》确定7个重点建设区域，其中：优先治理区3个，优先预防区4个。
优先治理区：内蒙古东部及京津冀山地丘陵、库布其沙漠及毛乌素沙地、河西走廊及阿拉善高原等3个区域。区域主要位于北方防沙带、黄河重点生态区生态保护和修复工程区范围内，以内蒙古高原为主，人口较为密集，可治理沙化土地集中分布，河西走廊、阿拉善高原、浑善达克沙地、科尔沁沙地是影响京津冀的主要沙尘源，需要因地制宜、因害设防，加大防沙治沙力度。
优先预防区：古尔班通古特沙漠及绿洲区、塔克拉玛干沙漠及绿洲区、柴达木盆地沙漠及共和盆地、西藏“两江四河”河谷等4个区域。区域主要位于北方防沙带、青藏高原生态屏障区等生态保护和修复重点工程区范围内，沙漠、戈壁广布，人口稀少，难治理沙化土地面积大、占比高，可治理沙化土地集中分布在沙漠边缘和绿洲区，以保护好沙化土地为主，治理为辅。
如何预防土地沙化？
记者：《规划》提出，坚持保护优先、预防为主，如何实现沙化土地分类保护？
刘东生：《规划》明确要求坚持预防为主、保护优先，实行沙化土地分类保护。在具体保护措施上，主要包括：一是加强国土空间用途管控和依法保护。科学制订干旱、半干旱区荒漠植被和野生动物栖息地保护方案。加强沙化土地的开发利用监督管理，严厉查处各种破坏沙区生态、造成土地沙化的违法犯罪活动。二是依托国家公园、自然保护区、自然公园，保护重点区域沙化土地。将具有特殊生态和景观价值的沙漠、戈壁、雅丹和古迹，以及重要野生动植物栖息地（生境），以国家公园、自然保护区、自然公园等形式科学有序地纳入自然保护地体系，切实保护好典型荒漠生态系统。三是划定封禁保护区，严格封禁保护沙化土地。实行分类管理，重点将干旱、半干旱、高原高寒地区植被低覆盖度分布区和人为活动较为频繁的沙漠周边、戈壁（表层砾石或结皮遭到破坏后，将成为新的沙尘源），以及因保护生态需要不宜开发利用的已治理沙化土地划为重点封禁保护区，并给予合理的经济补偿。四是落实森林、草原保护制度，预防土地沙化。将沙区符合条件的森林、草原纳入生态保护补偿范围，保护好沙区林草植被，避免人为破坏，预防土地沙化。五是合理利用水资源。坚持科学用水，严禁在干旱区河流上游过度开垦，保障河流中下游生态用水，巩固和恢复生态脆弱区和绿洲边缘区的林草植被。在缺水地区加强非常规水利用，统筹利用好再生水、雨水、微咸水等。
新时期，全面落实各项保护制度，充分发挥荒漠生态系统自然修复功能，促进植被休养生息，从源头上有效控制土地沙化。
如何开展沙化土地综合治理、系统治理？
记者：《规划》提出，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理。长期以来，林草、农业农村、水利等多部门共同参与、多措并举，共同推进防沙治沙工作。请具体介绍一下，沙化土地综合治理措施有哪些？新时期，重点修复的区域包括哪些?
刘东生：沙化土地治理是一项系统工程，难度较大，受不同气候区、海拔影响，不同类型沙化土地采取的乔灌草配置比例、防治措施差异较大。长期以来，林业草原、农业农村、水利、自然资源、生态环境等部门，以及广大科技工作者，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。沙化土地综合治理措施包括四大类11项：封山（沙）育林育草、飞播固沙造林种草、沙地植被更新、沙生灌木平茬、沙地植被生态补水、工程固沙、人工固沙造林种草、沙化草原治理、水土流失治理、沙化耕地治理、配套设施建设等。
规划期内，重点对内蒙古东部及京津冀山地丘陵沙地综合治理区、库布其沙漠周边及毛乌素沙地综合治理区、河西走廊及阿拉善高原沙漠周边综合治理区、古尔班通古特沙漠周边综合治理区、塔克拉玛干沙漠周边综合治理区、柴达木盆地沙漠周边及共和盆地沙地综合治理区、西藏“两江四河”河谷沙地综合治理区等7个重点区域进行综合治理。
“十四五”和中长期，沙化土地治理主要依托全国重要生态系统保护和修复重大工程，中央财政支持的规模化防沙治沙等，以全国防沙治沙综合示范区为引领，稳步推进防沙治沙工作。据测算，“十四五”期间，三大优先治理区沙化土地治理任务4869万亩，约占同期全国防沙治沙任务总量的一半。内蒙古、新疆、河北、甘肃、青海等5省（区）沙化土地治理任务位居全国前5位，规划合计治理沙化土地任务量为492.60万公顷（7389万亩），占同期全国沙化土地治理任务总量的72.4%。
如何鼓励和支持发展生态沙产业？
记者：近些年，防沙治沙取得了明显成效，沙区林草植被资源不断增加，如何在保护好生态的基础上，合理利用林草资源，增加农牧民收入，同时降低林草火灾风险，促进生态保护和修复？
刘东生：《规划》提出，发展沙产业要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，遵循自然和经济规律，坚持治沙致富、增绿增收相结合，在保护好生态且水资源条件允许的基础上，利用光、热、土、生、景等资源，适度有序地发展节水、低碳、环保型特色沙产业，促进农牧民增收，助力脱贫成果巩固和乡村振兴。
在发展方向上，充分利用沙区光热优势和林草资源，发展种植业、林草特色养殖业、精深加工业、景观生态旅游业、新能源开发、林草种苗业。特别是新能源开发方面，除科学发展高燃烧值灌木、油料作物为主的生物质能源之外，鼓励充分利用沙漠、戈壁、荒漠地区丰富的太阳能资源，采用高效先进的光伏技术和产品，积极探索光伏治沙。
在发展布局上，突出不同气候区优势和特点，将沙产业发展分为四大类型区，分别为干旱沙漠、戈壁及绿洲类型区、半干旱沙地类型区、青藏高原高寒沙地类型区、黄淮海平原及沿海沿江湿润半湿润沙地类型区。
在重点培育沙产业种植基地方面，依托防沙治沙工程项目，因地制宜，大力发展经济林果、油料植物、饲草料、草药、绿色食品原料、花卉，以及开展林草种子保存和生产等，提高防沙治沙经济效益。
在发展沙漠旅游方面，重点在八大沙漠、四大沙地开展沙漠自然公园建设，在保护好生态的基础上，适度发展生态旅游，满足人们日益增长的优美生态环境需要，促进区域经济社会发展，提高公众防沙治沙和生态保护意识。新时期，将重点支持32处国家级沙漠自然公园建设。
如何保障《规划》目标任务圆满完成？
记者：“十四五”和中长期我国防沙治沙还处于攻坚克难阶段，巩固成果和修复任务十分艰巨而紧迫，是生态保护修复的重点和难点。《规划》提出的防沙治沙目标任务事关推进我国生态文明建设、保障国家生态安全、建设美丽中国、全面落实联合国2030年可持续发展议程。如何保障《规划》目标任务圆满完成？
刘东生：防沙治沙作为推进生态文明建设、维护国家生态安全的一项基础性工作，具有长期性、艰巨性、反复性和不确定性等特点，特别是当前沙化土地治理难度和巩固成果压力不断加大，防沙治沙面临形势依然十分严峻。为保障防沙治沙目标任务如期完成，《规划》提出以下几项保障措施。
在加强组织保障方面，《规划》要求强化党对防沙治沙工作的全面领导，落实防沙治沙工作政府负责制，沙区地方各级人民政府对防沙治沙负总责。国务院林草行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作，发展改革、财政、自然资源、生态环境、水利、农业农村等行政主管部门和气象主管机构，按照职能分工，各负其责，密切配合，共同推进防沙治沙工作。
在落实防沙治沙目标责任方面，按照《防沙治沙法》《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》及《省级政府防沙治沙目标责任考核办法》（国办发﹝2009﹞29号）的有关规定，依据《规划》确定的各省（区、市）防沙治沙任务，由我局分别与防治任务重的12个省（区）人民政府和新疆生产建设兵团签订《“十四五”防沙治沙目标责任书》。为确保“十四五”防沙治沙目标如期完成，按照《省级政府防沙治沙目标责任考核办法》《关于全面推行林长制的意见》相关规定，我局将组织开展省级政府防沙治沙目标责任考核和林长制督查考核，重点考核沙化土地治理任务完成情况。
在保障防沙治沙资金方面，按照事权和支出责任划分原则，分别列入中央和地方预算，突出重点，加强资金保障。重点依托“双重”工程项目，指导地方实施好北方防沙带、青藏高原生态屏障、黄河重点生态区等区域防沙治沙项目，以及全国防沙治沙综合示范区、规模化防沙治沙、沙化土地封禁保护补偿等项目，切实做好防沙治沙任务落地上图工作。同时，通过政策扶持，引导社会力量参与防沙治沙。
在科技示范引领方面，鼓励广大科技工作者加强基础科学和应用技术研究，开展防沙治沙科技创新。健全防沙治沙标准体系，加强技术培训，完善技术推广和服务体系。创建一批全国防沙治沙综合示范区，积极探索技术模式、政策机制和产业发展等，示范引领区域防沙治沙工作高质量发展。（黄山）
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