加强森林资源保护 提升林业治理能力

中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2014年06月18日来源:办公室
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加强森林资源保护 提升林业治理能力

——深入学习习近平总书记关于加强生态文明建设的重要论述
国家森林防火指挥部专职副总指挥 杜永胜
(2014年6月)

    党的十八大以来,习近平总书记从全局和战略高度,相继就生态文明和林业建设作出一系列重要论述,提出许多新思想、新论断、新观点、新要求。林业特别是森林资源保护战线的同志应当用习近平总书记的重要论述统一思想、指导实践、推动工作,切实加大资源保护力度,提升林业治理能力,为建设美丽中国和实现中国梦创造更好的生态条件。
    一、深刻理解论述关于资源保护工作的丰富内涵
    习近平总书记的重要论述,运用马克思主义的立场、观点、方法,科学回答了新形势下加强资源保护工作的一系列理论和现实问题,标志着我们党对生态文明和林业建设的认识达到了一个新高度。
    (一)深刻阐述了森林在人类社会发展中的战略定位,揭示了生态决定人类文明兴衰的客观规律。习近平总书记指出,森林是陆地生态系统的主体和重要资源,是人类生存发展的重要生态保障。生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。习近平总书记还指出,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。习近平总书记的这些精辟论述,说明了一个深刻道理:无论是人类的个体生存,还是人类社会的整体发展,都需要森林源源不断地滋润和养育。古今中外的文明兴衰史也说明:人类社会的发展进步与森林兴衰密切相关,森林兴则文明兴,森林衰则文明移。森林对人类活动的影响如此广泛和深刻,世界上还没有哪一种自然资源所能比肩。因此,保护森林就是保护人类自己。
    (二)深刻阐述了我国经济社会发展保护优先的战略方针,作出保护改善生态就是保护发展生产力的重要论断。习近平总书记反复强调,良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。要坚持保护优先的方针,正确处理好经济发展同生态环境保护的关系,牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。习近平总书记提出保护优先的理念,以及对生态环境与生产力之间关系的科学论述,充分体现了我们党对自然规律、经济社会发展规律的认识更加深化,对发展与保护关系的把握更加科学,标志着我国发展理念发生重大转变,有利于指导全党全社会树立正确政绩观和科学发展观,切实摈弃以牺牲生态环境为代价换取一时经济增长的发展方式,更加有效地促进绿色发展、循环发展、低碳发展。
    (三)深刻阐述了加强资源保护工作的基本原则,提出百姓富、生态美的总体要求。习近平总书记多次指出,宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。他反复告诫全党全社会,要高度重视生态安全,树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,慎砍树、不填湖,尽可能减少对自然的干扰和损害,不断扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重,保护好每一寸绿色,实现百姓富、生态美有机统一。习近平总书记对自然资源保护工作提出的期望和要求,非常切合现阶段我国国情。山区有“靠山吃山”的习惯,计划经济时代一些地方曾提出“要致富,上山去砍树”的口号。但对比林区发展历史,过去砍树多的地方虽然曾经“辉煌”过,但现在并没有因此而变得更富;过去砍树少甚至不砍树的地方,也没有因此而变得更穷,但两者生态环境、自然景观已经大不一样。因此,必须实行从严从紧的资源保护政策,既注重末端治理,又要加强源头预防,切实把森林资源很好地保护起来,让不堪重负的生态系统休养生息,良性循环。
    (四)深刻阐述了生态红线制度,明确要求生态环境保护实行终身问责。习近平总书记强调,建设生态文明,关系人民福祉,关乎民族未来。要牢固树立生态红线的观念,严格实施生态功能区划,划定并严守生态红线。在生态环境保护问题上,不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚。习近平总书记还严肃指出,要彻底转变以国内生产总值论英雄的观念,把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制,大幅度提高生态环境指标权重。要建立责任追究制度,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究责任,而且应终身追究。习近平总书记的指示振聋发聩,催人警醒,体现了我们党和政府对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任。同时,这也是我们党在生态文明制度建设和领导干部责任追究制度方面的重大创新,对维护国家生态安全、优化生态安全格局、促进经济社会持续健康发展具有重大意义。
    二、当前森林资源保护工作面临的严峻形势
    今年2月,习近平总书记在国家林业局报送的《关于第八次全国森林资源清查结果的报告》上批示指出,近年来植树造林成效明显,但我国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家,人民群众期盼山更绿、水更清、环境更宜居,造林绿化、改善生态任重而道远。4月4日,习近平总书记在参加首都义务植树活动时再次指出,我国自然资源和自然禀赋不均衡,相对于实现全面建成小康社会的目标,相对于人民群众对良好环境的期盼,我国森林无论是数量还是质量都远远不够。习近平总书记用“缺林少绿、生态脆弱”和“森林的数量和质量还远远不够”高度概括了我国的基本国情林情,这是对我国生态状况和林业发展现状的科学判断。赵树丛局长在全国林业厅局长会议上指出,我国林业正处在恢复发展阶段。森林总量不足、质量不高、功能不强、分布不均的基本状况没有根本改变,生态资源不足与日益增长的生态民生需求之间的矛盾仍然十分突出。具体到森林资源保护工作,目前面临十分严峻的形势。
    (一)有关林业法律法规建设滞后。当前,随着新形势下林业定性定位和建设任务的变化,林业法律法规建设没有跟上发展步伐,与以生态建设为主的林业发展战略要求不相适应,与建设生态文明制度要求不相适应,与深化林业体制机制改革要求不相适应。《森林法》《野生动物保护法》《种子法》《自然保护区条例》《植物检疫条例》等法律法规急需修改完善;加强林地、湿地、林权保护管理等方面的法律法规需要尽快出台;针对大树移植、运输等一些新情况和新问题,还存在法律盲区。
    (二)林地流失和湿地退化现象严重。第八次森林资源清查结果表明,过去5年间,全国有1.2亿亩林地转为非林地,每年流失林地高达2418万亩。其中,经过批准的正常占用近170万亩,非法占用200万亩,毁林开垦等其他名目占用超过2000万亩。过去10年间,全国湿地面积每年减少510万亩。林地、湿地是林业赖以生存与发展的根基,是野生动植物栖息繁衍和生物多样性保护的物质基础,是林业发展和生态建设的载体。“皮之不存,毛将焉附”,要实现森林资源可持续增长,必须保证有足够的林地、湿地数量,保持林地、湿地用途长期稳定。
    (三)森林防火、防虫、防盗等“三防”压力较大。目前,我国“三防”工作肩负的担子很重、面对的压力很大、面临的形势十分严峻。从森林火灾看,全球气候变暖,极端天气增多,火灾发生概率增大,希腊、俄罗斯、美国、澳大利亚等国家近些年都发生了历史罕见、震惊全球的森林大火,森林火灾多发、高发成为常态。我国是一个人口大国和农业大国,进山入林人员多,野外生产、生活、民俗和军事训练用火交织,森林火灾隐患突出,特别是春节、清明、国庆等节假日,森林防火压力更大。同时,我国正处于生态治理的提速阶段,森林面积持续增加,森林防火战线还在延长,防火任务不断加重。从森林病虫害看,林业生物灾害被称为“不冒烟的森林火灾”。目前,世界上林业生物灾害呈加剧趋势。资料显示,美国每年因外来物种入侵造成的经济损失高达1500亿美元,印度每年的损失为1300亿美元,南非为800亿美元。我国现有林业有害生物8000余种,能造成严重危害的将近300种。森林病虫害发生面积已由上世纪50年代的年均1600万亩上升到目前的1.83亿亩,超过年人工造林面积;年致死树木4000多万株;直接经济损失和生态服务价值损失上千亿元。特别是随着我国对外开放深化、自由贸易区建立和农产品贸易快速发展,有害生物跨境传播和扩散的风险加大。从乱伐滥伐盗猎看,一些地方经济发展与生态保护之间的矛盾依然突出,贫困山区、林区农民生活仍未摆脱对森林资源的过度依赖,乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等现象屡禁不止,走私野生动植物犯罪已成为与军火走私、毒品走私齐名的三大走私犯罪种类。
    (四)林业执法工作急需整合规范。法治是治国理政的基本方式,执法打击是森林资源保护的最后一道关口。目前,我国建立了一支健全的林业执法机构和执法队伍。全国共有森林公安机构近7000个、检查站2万多个、林业工作站近2.8万个、森林病虫害防治检疫局(站)3000多个、林木种苗管理站900多个、野生动植物管理站7000多个,以及陆生野生动物疫源疫病监测站3000多个,共有执法人员约32万人,其中森林公安民警6万多人。总体来看,我国林业执法工作得力有效,对保护森林资源发挥了重要作用。同时,对当前林业执法存在的突出问题不能回避,主要是林业执法机构林立,力量分散,各自为政,存在多头执法、重复执法等问题,直接影响了执法权威的树立和执法效果;各执法机构不同程度地存在经费不到位、基础设施薄弱、装备手段落后、执法能力不强等问题;林业系统各部门之间信息共享不够、沟通不够、协调不够等,容易出现管理与打击脱节,甚至相互推诿扯皮和踢皮球。
    三、完善制度机制,提升森林资源保护管理水平
    森林和野生动植物资源是建设生态文明和美丽中国的根本保障。丰富的森林资源和良好的生态环境是国家富足、民族繁荣、社会文明的重要标志。培育、管理和保护好森林资源是林业部门的核心职责和基础性工作。要深入贯彻落实习近平总书记系列指示精神,紧扣生态文明建设目标任务,围绕生态林业、民生林业建设大局,用严格的监管、严厉的处罚、严肃的问责,加大森林资源保护力度,完善森林资源管护制度。
    (一)转变理念,正确对待森林的经济利益和生态效益。作为陆地生态系统的主体,森林具有经济利益和生态效益。习近平总书记强调,推进生态建设,既是经济发展方式的转变,又是思想观念的一场深刻变革。长期以来,在森林经济利益和生态效益取舍问题上,人们很明显偏向于经济利益,究其原因主要是对森林的生态价值缺乏深入了解和认识。国外有关专家对一棵大树到底值多少钱进行了研究,并给出了参考答案:一棵胸径25厘米的树木,按照生长50年计算,其生产氧气的价值为3.1万美元,防止空气污染的价值为6.2万美元,保持水土的价值为3.7万美元,增加肥力的价值为3.1万美元,加上为牲畜遮风挡雨、提供鸟巢和制造蛋白质等所有价值,共值19.6万美元。但是,按照市场价格,砍伐后卖木材最多值300美元。也就是说,森林的生态价值是其经济价值的600多倍。今后,要更好地把握生态林业、民生林业发展方向,科学对待森林的经济利益和生态效益,正确处理好林权所有者追求的基本利益和公众需要的生态效益之间的关系,改革林业经营投入体制,建立生态产品买卖交换机制,把经济利益转化为生态效益、把私人利益转化为公众利益,追求生态效益最大化,促进经济型林业向生态型林业转变。林业具有“三分造七分管”的特点,在林业转型发展中,资源执法保护部门要切实肩负起责任,发挥更大作用。
    (二)健全法制,为森林资源保护提供法律支撑。“小智理事,大智用人,睿智立法”。习近平总书记强调,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。立法是依法治林的基础,推动生态建设、加强资源保护最终要依靠法制的力量。要从服务于生态文明建设和以生态建设为主的林业发展战略全局出发,根据当前林业发展面临的突出问题,按照轻重缓急,从全国人大、国务院、国家林业局和地方四个层次,加快森林资源保护法律法规的制定、修改和清理工作。当前,要加快《森林法》《野生动物保护法》《种子法》《植物检疫条例》等法律法规的修改进度;加强立法调研,起草《自然保护区法》《沿海防护林条例》《天然林保护条例》《湿地保护条例》《森林林木林地使用权流转条例》等法律法规,协调尽早纳入国家立法计划;抓好野生动植物进出口证书核发管理办法、集体林权制度改革档案管理办法等部门规章制订工作;深入研究中央关于林业工作的重大决策,研究制定配套的部门规章和规范性文件。同时,借鉴贵州省做法,在国家或地方层面,推动出台生态文明建设方面的专项法律法规。
    (三)强化预警,注重森林资源源头保护管理。“一年树楼,十年树木,百年树人”。森林和野生动植物资源培育周期长,具有易破坏、难恢复,甚至不可逆转的特点,只有加强源头管理,把工作做在“树倒”之前,才能实现可持续发展。整合现有监测资源,建立森林和野生动植物资源动态变化综合监测体系。建立健全林区治安和森林灾害风险评估机制、科学预警机制和应急处置预案,切实将危害森林资源的苗头消除在萌芽状态,防止森林资源遭到自然或人为的大规模破坏。结合国家普法活动,组织“送法上山、送法进林、送法入户”活动,增强广大群众爱林护绿意识。按照中央关于加强和创新社会治理工作的统一部署,针对林业改革后出现的新情况和新变化,坚持群众路线,充分相信群众、依靠群众、发动群众,积极构建社会化的森林资源保护体系。
    (四)整合力量,形成严打涉林违法犯罪的拳头。我国林业正处在一个各种矛盾互相交织、正能量与负能量相互博弈的恢复发展阶段,要通过统一执法、加大打击力度、提升林业法治化水平,树立林业部门权威,巩固生态治理成果。目前,法律法规赋予林业主管部门的行政处罚权分散在10多个机构中。要按照中央“整合执法主体,相对集中执法权”的精神,抓紧以省为单位,整合各类林业执法队伍,推进综合行政执法工作,实现林业执法由多头分散向综合集中转变。完善林业执法机制,建立统一接警、联合出警、分工负责的工作机制,做到有案必查、违法必究,提升办案数量和质量。加强森林公安等专业执法队伍建设,加大执法经费保障力度和执法基础设施建设,进一步提升执法办案能力。重视执法监督,积极建立起内部监督、上级监督和外部监督“三位一体”的林业执法监督体系,推动执法监督由注重事后追究向注重事前防范和过程监管的转变。
    (五)坚守红线,巩固扩大生态文明建设成果。坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,切实保护好天然林、林地、湿地、珍稀野生动植物等林业资源。认真组织实施《推进生态文明建设规划纲要》,固树立红线观念,运用底线思维,严守森林、湿地、沙区植被、物种保护4条生态红线。加强森林经营抚育,健全完善抚育操作规程,充分利用抚育清理的枝桠等剩余物,发展生物质能源,提高森林质量,减轻森林防火和病虫害防治压力。全面实施《全国林地保护利用规划纲要(2011-2020年)》,严格实行林地定额管理、林地用途管制制度和森林采伐限额制度,严厉打击毁林开垦、非法侵占林地等破坏森林资源的行为。全面落实森林防火行政首长负责制,加强防火队伍机构和能力建设,完善防火应急预案,强化隐患排查和火源管控,努力减少重特大森林火灾的发生。认真贯彻落实《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》,重点加强林业有害生物防控体系建设,加大松材线虫病、美国白蛾等林业有害生物防治力度,遏制林业有害生物多发频发态势,最大限度减少森林资源损失。
    (六)科学考评,建立森林资源保护责任终身追究制度。按照中央抓紧建立生态文明制度的总体部署,建立完善森林资源保护制度,约束随意作为和冲动蛮干行为。进一步建立健全森林和野生动植物资源资产产权制度和林地、湿地用途管制制度,编制资产负债表,建立和实行地方政府主要负责人自然资源资产离任审计制度。完善林业政绩考核机制,县级以上人民政府应建立生态文明建设目标责任制,将森林覆盖率、森林蓄积量、森林质量、林地保有量、湿地保有量、物种保护等指标列入考核范围,并加大考评权重。建立森林资源保护责任追究制度,对行政不作为、乱作为等问题,坚决倒查问责,并终身追究责任。严肃处理违法审批、越权审批等违法行政行为。对损害破坏森林资源的责任人员严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。