关于推进重点国有林区实现又好又快发展的几点思考

中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2007年11月18日来源:办公室
【字体: 打印本页

关于推进重点国有林区实现又好又快发展的几点思考

雷加富

    东北、内蒙古重点国有林区开发建设50多年来,为国民经济的恢复发展和国家生态建设,为促进民族团结、繁荣区域经济和稳定边疆做出了重大的历史性贡献。但是,经过多年的开发,到上个世纪80年代中期,重点国有林区开始陷入资源危机、经济危困的“两危”境地,森林资源急需休养生息,林区经济社会发展受到严重威胁。面对这一严峻形势,党中央、国务院果断决策,在1998年试点的基础上,2000年全面启动了天然林保护工程。工程实施8年来,中央已累计向东北、内蒙古重点国有林区投入天保资金280多亿元,不仅为森林资源的恢复发展、缓解林区“两危”局面发挥了重大作用,也为林区的经济发展和社会稳定做出了重要贡献,使林区发生了一系列可喜变化,取得了良好的效果。但重点国有林区多年形成的矛盾和问题并没有从根本上得到解决,制约林区发展的体制、机制性等问题仍然存在,因此,认真总结天然林保护工程实施后的国有林区发展现状与特点,深入研究国有林区改革与发展的思路与对策,是当前林业亟待探讨的一个重大课题,对于推进国有林区实现又好又快发展有着重要的意义。
    1重点国有林区实施天保工程发生的重大变化
    1.1森林资源得到有效恢复,过量消耗势头得到初步控制
  根据第六次森林资源清查结果,相比第五次清查结果,东北、内蒙古重点国有林区森林面积增加120.65万hm2;森林蓄积增长4023.85万m3;森林覆盖率达77.85%,增长5.82个百分点。木材产量由1997年天保工程实施前的1742.9万m3,调减到2003年的1058万m3,累计减产量5172.6万m3,折合减少森林蓄积消耗8621.0万m3。目前,该林区森林年均净生长量为4111.20万m3,年均采伐消耗量3231.08万m3,平均净生长量大于年采伐消耗量880.12万m3,森林资源长期过量消耗有所遏制,后备资源培育得到大力加强,总体上呈现出了“长”大于“消”的良性发展局面。
    1.2生态状况初步改善,生物多样性得到有效保护
  天保工程实施以来,东北、内蒙古重点国有林区累计完成人工更新造林和飞播造林任务78.8万hm2,封山育林面积239.6万hm2,林业系统建立和管理的自然保护区已达69个,总面积达590.42万hm2,占该林区国土面积的12.37%。通过实施天然林管护、限伐和封山育林、人工造林和飞播造林等措施,林区森林植被得到恢复和增加,局部地区地下水位开始上涨、水土流失逐步减少、一些干涸的水源开始出现水流,野生动植物生长环境得到有效改善,生物物种不断恢复,种群数量逐年增加,国家重点保护的东北虎等野生动物又相继出现在茫茫林海。吉林、内蒙古的一些地区开始呈现出资源增长、生态改善、人与自然和谐的良好态势,为保护重点区域的生态环境、促进经济社会可持续发展奠定了基础。
    1.3林区经济开始出现转机,初步呈现良好发展态势
  实施天保工程以来,东北、内蒙古重点国有林区经济开始逐步复苏,经济总量逐年增加,“十五”期间保持了较快的增长。2005年,林区国民生产总值达到1083.2亿元,年均增长13.01%;实现工业增加值84亿元,同比增长20.33%;非公有制经济逐步发展,到2005年末,非公有制经济总量达到92.46亿元,占GDP的8.5%,相比“九五”末期上升22.8个百分点。依托林区的资源优势,各森工林区积极发展生态旅游、绿色食品、森林药材、特色养殖、林产加工等新兴生态接续产业,发展活力进一步增强。林区第一、二、三产业的产值比例,由“九五”末期的40.7∶35.8∶23.5,调整为目前的38.6∶34.6∶26.8。林区多元化经济结构的局面正在形成。
    1.4职工收入有所增加,生活质量逐步改善
    2005年林区城镇居民人均可支配收入达到6446.5元,比2000年增长66.25%,年均递增10.7%,在岗职工工资基本没有发生新的拖欠。林区富余人员通过各种渠道得到了初步分流和安置,经统计,全林区天保工程实施以来一次性安置的职工达到31万余人,有8.4万人由原来从事木材生产转向了森林管护。林区大多数职工参加了各级基本养老保险统筹,老有所养的问题有所缓解;自营经济、家庭经济等多种经营得到较快发展,林区职工群众负担有所减轻。一些森工企业所在的城镇面貌发生了很大变化,人居环境、居住条件和生活质量逐步改善,林区社会保持稳定。
    1.5林区改革不断深化,体制与机制转换初见成效
  天保工程的实施,不仅为林区的生态恢复、经济发展和社会稳定做出了重要贡献,同时,也为进一步深化林区各项改革奠定了良好基础。森林资源管理体制改革在6个试点局初步形成了“产权清晰、责权明确、资企分开、委托经营”新的体制框架;大兴安岭地区初步拟定了深化改革的实施方案,将完善政府管理体制、改革资源经营机制、推进企业转制重组、落实相关配套改革措施等纳入到了方案之中,进一步丰富和深化了改革的内涵;伊春国有林权制度改革试点,为建立统分结合的国有森林资源经营管理新机制进行了有益的探索,面积虽小,但意义重大,目前,试点工作开局良好,进展顺利,取得了阶段性成效;吉林省从2005年开始,抓住全省开展国有工业企业改革的有利时机,在天保工程政策的支持下,省财政拿出2亿元工程配套资金,按照“加工业国有资本全部退出,辅业全部转为民营,社会职能全部移交,职工全部转换劳动关系”的思路,启动了以转制重组为核心的森工企业改革,使森工企业的组织机构和运行机制发生了重大变化,改革成效正在日益显现。
    2重点国有林区发展的制约因素
  尽管重点国有林区建设取得了初步成效,但与贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐林区、实现可持续发展的要求还有很大的差距。
    2.1森林资源结构性矛盾突出,难以实现可持续经营利用的要求
  森林资源是林业赖以生存和发展的基础。天保工程实施以来,虽然重点国有林区总体上实现了森林面积和蓄积的双增长,但是森林资源总量不足,质量下降,可采森林资源濒临枯竭,超负荷消耗森林资源的问题仍很突出。根据第六次清查结果,东北、内蒙等四大森工集团的森林蓄积占全国森林蓄积量的比重由第五次清查22.14%下降到18.79%,下降了3.35个百分点。林分平均直径仅为13.50cm,不及全国13.80cm的平均水平。可采资源面积301.36万hm2,蓄积44002.55万m3,与第五次清查相比分别减少了24%和27%。中幼龄林采伐消耗占森林采伐总消耗的比重达到了51.23%,比第五次清查增加了11.15个百分点。据测算,东北、内蒙等四大森工集团的合理年采伐消耗量为998.2万m3,而目前林木年均采伐消耗量为3231.08万m3,是合理采伐量的3.24倍,已远远超出资源的实际承受能力。森林资源的这种状况,直接影响了森林多功能、多效益的发挥。根据有关调查资料显示,东北地区黑土层厚度由上世纪50年代的20~100cm之间,降到了现在的20~30cm之间。东北全区水土流失面积近20万km2,占土地总面积的15.9%,每年因水土流失造成粮食减产近2000万t。黑龙江省土地沙化面积每年仍以2万hm2的速度增加,总面积超过了153.33万hm2。湿地面积逐年缩小,三江平原湿地面积的比例已由上世纪50年代的40.71%,下降到现在的14.33%,而且呈继续下降的趋势。
    2.2林区经济结构单一,尚未摆脱“独木支撑”的局面
  总体上看,重点国有林区实施天保工程后,林区产业发展仍处于较低层次,工业化水平低,产出功能弱,布局分散,初级产品多,竞争力差,没有形成支柱性的后续产业,产业结构单一和趋同的问题严重,“独木支撑”的局面还没有彻底改变。一些企业由于自身积累不足,自我发展能力弱,招商引资无优势,银行贷款困难,难以开发和培育新的经济增长点,无论是GDP总产值,还是社会消费总额,与经济发达地区相比差距十分明显。
    2.3体制性矛盾突出,难以适应社会主义市场经济的要求
  严格来说,目前国有林区总体上还是计划经济条件下形成的管理机制和管理模式,林区政企不分、政资不分、政社不分,在这种似政非政、似企非企、似工非工、似农非农“四不像”的体制下,森工企业管理效率低下、经营活力缺乏、社会负担沉重,难以形成市场竞争力和走出发展困境。据统计,2004年,东北、内蒙古重点国有林区企业办社会的总支出达23.6亿元,大兴安岭林区企业承担的社会性支出占全部支出的67.6%,企业利润大部分被社会性支出所消耗,严重削弱了扩大再生产能力,无力对资源保护和发展投入更多资金。森工企业的上属管理机构庞大、层次复杂,所需的管理经费全部来自所属企业局的上缴,无疑加大了森工企业的负担。同时,由于历史的原因,森工企业既对国有森林资源行使管理权,又对国有森林资源进行采伐利用,既是裁判员又是运动员。森林资源虽然名义上是国家所有,但实际上所有者主体缺位,产权主体虚置,这也是造成森林资源长期过量消耗和对林业重取轻予等一系列问题的根本原因。
    2.4林区基础建设落后、职工收入低下,难以适应建设社会主义新林区的要求
  林区基础设施建设既没有纳入各级政府的基本建设规划,也没有纳入新农村建设规划,有关的投资和政策,森工企业均享受不到,致使林区道路、通讯、电力、饮水、文化、教育、卫生等基础设施建设严重滞后,有的地方比农村还落后。以龙江森工为例,目前尚有46%的林业局和全部林场饮水工程未能按规划建设,有100万人的饮水未达到国家标准,教学危房达16万m2,超过使用年限的住房达50万m2。2005年全国城镇在岗职工平均工资为18405元,而东北、内蒙古国有林区在岗职工的平均工资为6446.5元,仅为全国城镇职工平均工资的35.02%。许多一线林场职工收入不及城市低保线,甚至低于当地农民。黑龙江森工林区职工核定低保对象70523人,纳入低保的仅为41586人。同时,林区还存在大量隐性失业群体,在岗人员的工作时间不饱和,有的一年干不了半年的活。随着国有林区木材产量的继续调减,还将产生新的大量富余职工,如果这种状况继续持续下去,不仅与全国的差距将会越来越大,而且与同一地区的城镇居民的收入水平也将越来越大。在这种情况下,不用说生活富裕,就实现生活宽裕的目标都很难。
  以上这些问题,既有历史的沉淀,又有现实的成因;既有客观的因素,又有主观的原因。要解决这些问题必须紧紧地抓住国家实施天保工程、振兴东北老工业基地、建设社会主义新农村等一系列战略机遇,依靠深化改革,加快发展,为建设社会主义和谐新林区闯出一条新路。
    3重点国有林区又好又快发展的思路
  在2007年的全国林业厅局长会上,贾治邦局长明确指出当前和今后一个时期林业工作主题就是全面推进现代林业建设。我理解,现代林业应是一个动态的概念,要顺应当代世界林业发展的大势,要适应我国经济社会发展的要求,要符合中国林业发展的实际。当前,我们提出现代林业建设,总体要求是以可持续发展理论为指导,以建设完备的森林生态体系、发达的林业产业体系和繁荣的生态文化体系为重点,以追求生态产品、生态文化产品、森林物质产品的高效协调统一为目标,以深化改革,不断创新林业管理体制机制为动力,以现代科学技术为支撑,积极推进全社会共同参与,广泛开展国际合作交流,实现林业又好又快的发展。其主要特征:第一,现代林业是可持续发展的林业。要按照可持续发展的理念,科学地培育、经营和利用林业的各种资源,实现林业的可持续发展。第二,现代林业是多目标同时并存、多功能协调统一、多效益充分发挥的林业。第三,现代林业是用现代科学技术武装的林业。要通过广泛应用生物技术、信息技术和现代工程技术等,提高林业生产率,提升林业的整体功能。第四,现代林业是管理科学、集约经营的林业。要建立和规范林业建设的一系列标准体系,优化林业经营管理方式,实现林业由粗放经营管理到集约经营管理的转变。第五,现代林业是体制、机制不断创新的林业。要通过不断深化林业改革,使林业生产关系适应林业生产力发展的要求,充分释放林业发展的活力。第六,现代林业是全方位开放、全社会参与的林业。要综合运用政治、经济、法律等一切手段,充分利用国内外“两种资源”、“两个市场”,广泛吸引社会各种资源、各种生产要素充分涌流到林业,促进林业持续快速健康发展。
  东北、内蒙古重点国有林区既是我国最重要的林木产品生产和储备基地,更是东北平原、松辽平原、华北平原不可替代的大生态屏障。同时,广袤的大小兴安岭、张广财岭和完达山脉,又是大森林文化、黑土地文化和东北风的催生和繁衍基地。该林区天然林资源和湿地资源丰富,野生动植物品种繁多,森林面积占全国森林面积的14.57%,占全国国有森林面积的34.99%;森林覆盖率77.85%,活立木总蓄积占全国的19.25%;森林蓄积占全国的18.79%,一直是我国林业建设和发展全局中最为重要的组成部分。无论是从历史的角度,还是从经济社会可持续发展的长远要求,东北、内蒙古重点国有林区都必须在全面推进现代林业建设伟大进程中发挥更大的作用。在新的历史发展时期,东北、内蒙古重点国有林区必须站在新的发展起点,确立新的奋斗目标,完成新的历史使命。要按照全面推进现代林业建设的总体要求,力争通过10~20年的努力,把重点国有林区建设成为“资源稳步增长,自然生态良好,经济持续发展,生活明显改善,社会全面进步,人与自然和谐”的社会主义新林区,为我国的林业发展、生态建设和经济社会可持续发展做出新的更大贡献。资源稳步增长,就是森林资源的数量要不断增加、质量要不断提升;自然生态良好,就是天然林、湿地和生物多样性得到有效保护,森林生态系统不断完备;经济持续发展,就是经济总量增加、结构优化、效益提高;生活明显改善,就是职工收入显著增加,生活环境大幅改变,社会保障体系日益健全;社会全面进步,就是林区三个文明建设同步推进,社会安定有序;人与自然和谐,就是经济、社会、生态、环境、资源得以协调发展。
  要实现构建社会主义和谐新林区这一目标,完成国家生态建设和经济建设赋予的新的历史使命,重点国有林区应着重从以下五个方面探索国有林区发展的思路。
    3.1必须大力培育和保护好森林资源
  一要加快森林资源的培育,建立稳定的森林生态系统。要大力发展乡土树种,鼓励营造混交林,使宜林荒山绿起来,逐步改变林分质量低、树种结构单一的问题;要通过加强对现有林的抚育,大力培育红松、水曲柳、黄菠萝、胡桃秋等珍贵树种,不断提高珍贵树种的比例。要切实转变经营理念,实现由单纯取材向建设和培育稳定的森林生态系统转变,同时满足人们的生态、经济和社会的多样化需求。
    二要下决心调减木材产量,坚决杜绝超采滥伐行为。“十一五”森林年采伐限额已经将东北、内蒙古重点国有林区的木材产量由现在每年1058万m3,调减到合理定产水平的618.4万m3,但在天保方案调整到位之前,仍维持现行天保方案产量。天保方案调整一经批复后,要坚决把木材产量调减到合理定产水平。在这个关键时期,各森工企业局必须强化森林资源的保护意识,严格管理措施,坚决杜绝超采滥伐行为。国家林业局将进一步加大监督检查力度,一旦发现超限额、超计划采伐问题,将坚决依法追究企业“一把手”和相关责人的责任,决不姑息。
    三要继续实行承包管护,实现资源保护与职工利益的有机结合。要进一步加强资源管护队伍建设,健全和完善管护承包的监管体系,实行承包责任区内林木资源和主要经济植物档案的动态监测管理,确定专人定期进行检查、监督,依法维护林地所有者和承包者的合法权益,同时严格监控林下资源的过度开发和利用。
    3.2努力实现森林可持续经营
  一要充分认识森林可持续经营的重大意义。实行森林可持续经营的主要目的,就是要通过对森林的科学经营和合理利用,维持现实的和潜在的森林生态系统的健康和活力,以此来满足经济社会发展对森林产品及其环境服务功能的需求,保障和促进人口、资源、环境与社会、经济的协调发展。森林可持续经营是实现生态文明的基础,是实现林业可持续发展的关键,是维护生态安全和建设小康社会的重要保障。
    二要准确把握森林可持续经营的科学内涵。森林可持续经营是指从森林的培育、管护、抚育到利用的全部动态过程,其本质要求是既满足当代人的需求,又不对后代人满足其需求造成危害;核心任务是增加森林产品的供给,提高森林的服务功能;基本理念是追求生态、社会、经济三大效益的协调统一,持续发展;目标模式是通过严格保护和科学经营,实现满足人类对森林资源持续不断的多种需求的目标。
    三要大力推进森林可持续经营的实施进程。要解决重点国有林区长远发展,必须按照“严格保护、积极发展、科学经营、持续利用”森林资源的方针,通过停伐、减产,严格保护好现有的天然林,控制天然林资源的过量消耗;通过人工造林、封山育林、飞播造林,进一步增加森林植被;通过加强对中幼林抚育和低产林改造,不断提高森林质量和林地生产力。要积极推进森林经营方案的编制和实施工作,进一步确立森林经营方案的法律地位,严格按照经营方案开展森林经营活动,全面提高森林可持续经营水平。
    3.3加快产业结构调整和发展步伐
  一要坚持科技创新引领产业发展,提高林区产业整体素质和实力。要充分利用现代科技手段,推进林业科技自主创新,在林业原料生产、产品加工和销售各个环节强化科技投入,加大产品品牌培育和宣传力度,增强产品的市场竞争力。要注重产品质量标准体系的建立,加强高新技术在产业开发中的应用,特别是一些特色产业带的资源发展、精深加工、废物利用等方面,延长产业链,提高附加值,全面提升林业产业发展的整体素质和水平。
    二要充分利用丰富的森林资源和人文资源优势,加快发展林区特色产业。结合风俗民情,发展冰雪旅游、狩猎旅游等特色森林生态旅游;依托东北地区良好的生态环境和丰富的林下资源优势,积极发展特色养殖业,整合现有鹿、蛙、狐、貂等人工养殖的动物资源,实施品牌化、规模化、集团化经营。要做大做强绿色食品业,强化对果蔬、食用菌等食品业的培育,力求达到规模经营,实现规模效益。
    三要积极培育和扶持一批具有强竞争力的龙头产业,充分发挥其示范带动作用。必须改变目前小而全、杂货铺式的发展模式,打破行业界限和行政区域限制,按照专业化协作的原则,进行企业重组,走集团化发展的道路。通过战略重组,实行专业化生产,培育和打造一批优秀的龙头企业,充分发挥其在开拓产品市场、发展基地生产、实现加工增值、推动结构调整、促进职工增收等方面作用。
    四要坚持走资源节约、低耗高效、循环经济的产业发展之路。随着产业规模的不断扩展,资源供给与产业发展的矛盾将日益突出,这就要求产业发展必须走清洁型、协调型、恢复型、闭合型的生态产业发展模式;必须注重保护生态、节约资源;必须转换现有的经济增长方式,走循环经济发展之路,实现从产品工业向生态工业模式的转变,做到“生态产业化,产业生态化”。
    3.4必须积极稳妥推进林区各项改革
  一是产权制度改革。要下大气力对国有森工企业进行战略性重组,推进企业改制工作,让国有资本从竞争性领域中退出来。中小企业要逐步改制成民营、股份、混合等多种经济形式,放手发展非公有制经济。大型企业可采取国有控股或国有参股、股份合作经营、国有民营等多种经营方式,真正形成符合市场经济体制法人治理结构的管理模式。
    二是林权制度改革。国有森林资源的所有权、经营权,要通过伊春国有林权改革试点,探索出一条建立“统分结合”的新型管理体制。所谓“分”,就是对农林交错、浅山区、相对分散的、零星分布的、易于分户经营的国有商品林,由林业职工实行家庭承包经营。所谓“统”,就是要统一编制林地保护利用规划、统一承担森林防火和病虫害防治、统一组织林区道路等基础设施建设、统一经营管理大面积集中连片的商品林和公益林。
    三要抓好林区管理体制改革。要按照政企分开的原则,对森工企业进行职能分解,重构组织,重建机制,将森工企业中的政府职能、社会管理职能移交地方政府管理或实行社会化管理;将森工企业中的经营性资产剥离出去,按照专业协作的原则,进行资产重组,建立新的企业法人实体,实行自主经营,市场化运作;将保留在森工企业中的森林保护、经营和管理职能,按照责权利相统一,管资产和管人、管事相结合的原则,建立国有林管理机构,代表国家行使并履行出资人职责,享有所有者权益,在这方面吉林省进行了有益的探索、积累了宝贵的经验,很值得大家借鉴。
    四要抓好经营机制改革。必须破除国有林区原有的、僵化的经营机制,逐步建立多元化投入、社会化服务、产业化经营的可持续经营发展新机制,重点是要解决好用人、用工和分配制度。
    五要抓好林区生产力布局调整。现在的林业局、林场的设置模式是在计划经济下和以木材生产为主的体制下形成的,在新形势下,必须按照实施以生态建设为主林业发展战略的要求和科学经营、培育、管护森林资源的实际,优化生产力的布局,调整林业局的布局和林场所的设置,该撤的撤,该并的并。
    3.5创造良好的内部和外部发展环境
  一要切实加强领导。要按照中央林业《决定》要求,进一步建立健全各级领导干部林业建设任期目标责任制,将森林资源保护发展和重点工程建设等方面的落实情况,作为领导干部政绩考核的重要依据,真正做到认识到位,措施到位,工作到位,责任到位。
    二要加强沟通协调。各森工企业和主管部门要积极主动向地方党委、政府沟通情况,宣传国有林区对区域经济社会发展的作用,争取各级政府和社会的关心和支持,为国有林区的振兴和发展创造良好的社会氛围。
    三要建立健全社会保障和服务体系。要进一步建立健全林区职工的医疗、养老、失业、工伤等社会保障体系,解除林区职工群众后顾之忧;积极建立和发展科技推广、产业协会、市场营销等服务体系,为林区职工的分流安置和再就业创造良好环境。
    四要切实关心群众生活。要坚持以人为本,真正把职工群众的冷暖放在心上,急群众之所急,想群众之所想,帮助他们解决一些实际困难,千方百计的创造条件,增加职工群众收入,提高生活质量,确保林区社会的繁荣稳定。