杨继平书记在集体林权制度改革与林业农村党风廉政建设座谈会上的讲话

中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2007年11月04日来源:办公室
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加强林业党风廉政建设
保证集体林权制度改革健康发展
——在集体林权制度改革与林业农村党风廉政建设座谈会上的讲话

杨 继 平
(2007年11月4日)

    在全党深入贯彻落实党的十七大精神的大好形势下,我们以科学发展观为指导,专题总结研讨集体林权制度改革与林业农村党风廉政建设问题。这次座谈会很有必要,议题集中,就是林改与廉政相结合、相促进问题。议题集中不等于意义小,这个问题关系集体林权制度改革全面发展,农村党风廉政建设深化和落实,新农村建设目标得到实现。福建、江西、辽宁、云南、浙江、湖北、广东7省和国家林业局集体林权制度改革领导小组办公室总结了集体林权制度改革中加强林业党风廉政建设的经验。各省在集体林权制度改革中创造了好经验,在农村基层党风廉政建设中也积累了好经验,使改革和廉政相辅相成、互创条件、协调推进。在集体林权制度改革中坚持林改与廉政两手抓,两个成果一起要,积极构建林业农村基层惩防腐败体系,这是完全正确的。
    去年,中央农村基层党风廉政建设联席会议将集体林权制度改革列为重要任务,由林业主管部门牵头落实。今年6月8日,中央农村工作领导小组专题研究集体林权制度改革工作。认为这个议题十分重大、非常重要,是农村经营制度改革的又一次大创新,农村生产力的又一次大解放,必将载入中国农村改革发展史册。党的十七大《报告》中,明确部署了改革集体林权制度的任务。总结和探索集体林权制度改革中加强党风廉政建设,就是紧紧围绕中央重大战略部署的贯彻落实来开展纪检监察工作,发挥纪检监察部门的职能作用。
    我国集体林地25亿亩,是一笔巨大的非耕地资源,潜力巨大。集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的延续和发展,是国土资源利用空间的扩展,是农民增收、农村经济发展的重要途径,是林业又好又快发展的强大动力,是改善生态的重要举措,是农村民主政治建设的推动力,意义重大而深远。这一改革,还是加强农村基层党风廉政建设的制度性改革。在改革进程中,十分必要加强党风廉政建设,促进形成林业农村党风廉政建设的制度保证。
    下面我讲三点意见。
    一、提高认识,更加重视林业党风廉政建设
    新形势下林业的地位更重要了,任务更艰巨了,责任更重大了。党的十七大《报告》,在贯彻落实科学发展观的基本要求中,提出“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”,“使人民在良好的生态环境中生产生活,实现经济社会永续发展”,“统筹人与自然和谐发展”;在构建社会主义和谐社会中,提出“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安全有序、人与自然和谐相处”的总要求;在实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求中,提出“建设生态文明,生态环境质量明显改善,生态文明观念在全社会牢固树立”,“到2020年全面建设小康社会目标实现之时,……成为生态良好的国家”;在推进社会主义新农村建设中,提出“改革集体林权制度”;在增强可持续发展能力中,提出“加强水利、林业、草原建设,加强荒漠化、石漠化治理,促进生态修复。加强应对气候变化能力建设,为保护全球气候做出新贡献”。可见,林业在落实科学发展观、实现全面建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、提高可持续发展能力中肩负着艰巨而光荣的历史使命。
    我们要站在党和国家建设中国特色社会主义全局的高度,进一步认清林业在大局中的地位、作用和肩负的使命,把握林业在发展中出现的重大变化,由此来清醒地认识加强林业党风廉政建设的特殊重要性。概括起来,最突出的有四点:
    第一,林业的全局性更强了。一是在国际事务中,气候变暖是全球最大的生态危机,森林在应对全球关注的气候变化中作用突出。二是在深化改革中,集体林权制度、国有林场、重点国有林区改革意义重大而深远。三是在国家安全中,林业关系国家生态安全、物种安全、木材安全、森林安全、粮食安全、水资源安全、能源安全。这七个安全关系到我国可持续发展能力的保持和提高。四是在新农村建设中,林业关系发展农村经济、推进城乡一体化进程、农民增收。实现十七大提出的全面建设小康社会目标要求,难点在农村,最难点在经济落后的山区、沙区,而山区、沙区经济发展的希望、潜力在林。
    第二,林业的国际性更强了。生态无国界,生态危机已成为人类最难对付的挑战。一是气候变化问题。中国是发展中大国,要发展经济,又是碳排放大国,要尽一个负责任大国的义务。胡锦涛总书记今年9月在APEC亚太首脑会议倡议建立《亚太地区森林和可持续管理网络》,这是一个战略举措,林业承担着主要任务。二是森林火灾问题。希腊森林火灾给世界的警示是,森林火灾不仅危及资源安全和人民生命安全,而且危及政府安全,还是一个政治问题、国际问题。三是野生动植物保护问题。虎骨、象牙、犀牛角、熊胆等都是国际组织密切关注的问题,涉及国家外交和形象。四是木材问题。木材进口已成为国际密切关注的问题。五是粮食问题。粮食进口也是一个国际影响问题,林业是解决粮食安全的新途径,潜力巨大。另外,沙尘暴也对其他国家带来了危害。
    第三,林业的艰巨性更强了。生态建设任务极其艰巨。到2020年全面建设小康社会目标实现之时,中国要成为“生态良好的国家”,这是一个最艰巨、最难完成的任务。我国生态欠债太多。森林总量严重不足,森林覆盖率18.21%,排世界第130位,比世界平均森林覆盖率少10个百分点;沙化土地可治理面积有53万平方公里,潜在沙化面积还有32万平方公里,任务极其艰巨;风沙水旱灾害频繁;水土流失严重,流失面积达356万平方公里,占国土面积的37.4%。其中耕地水土流失面积占全国耕地总面积的43%,达6.3亿亩。另外,湿地锐减、干旱进程加快、地下水位下降、草原退化、大气污染、物种减少、冰川消融等等,生态恶化不断加剧。要实现生态良好、人与自然和谐,其长期性、艰巨性超过任何难题。尽管林业执法体系较健全,力量较强,但全国每年仍发生森林、湿地、野生动植物案件60万起,每年损失林地3000多万亩,其中有林地1000万亩,林业执法监管的任务也十分艰巨。
    第四,林业的复杂性更强了。一是从经济社会对林业的生态需求、物质需求、精神需求、健康需求看,远远不能满足。二是从生态安全看,要从整体上实现生态良好、人与自然和谐绝不是短时间的事。三是从林业改革看,涉及面广,情况复杂。四是从重点生态工程看,巩固成果,衔接后续政策,建立长效机制,情况更复杂。
    这“四个更强了”,既说明林业地位重要,更说明责任重大。近几年,林业取得了快速发展,取得了巨大成绩。要保证林业又好又快发展,更加迫切地需要加强林业党风廉政建设,把各级林业部门建设成坚强的指挥部。应该看到,各级林业部门手中掌握着很大权力。具体表现在“四多”:一是工程项目多。林业重点工程规模大、涉及面广。二是管的资源多。森林、湿地、林地、野生动植物资源都是稀缺资源,加上沙地分布面积,共有74.2亿亩,占国土面积51.2%,是耕地的4.1倍。三是掌管的资金多。中央对林业投入巨大,而且大部分资金直接拨到县。四是行政许可(审批)项目多。在大力减少行政许可项目中,林业作为国家重要战略资源管理部门,仍保留了必要的行政许可项目。我们的责任,是使各级林业部门、领导干部正确行使手中的权力。要清醒地看到,近几年,林业部门特别是基层林业干部违纪违法问题比较突出,危及资源安全、资金安全、干部队伍安全。保证林业又好又快发展需要加强林业党风廉政建设,解决当前林业党风廉政建设存在的问题,更需要加强林业党风廉政建设。
    二、集体林权制度改革,是加强林业农村基层党风廉政建设的治本之举
    集体林权制度改革是农村生产关系的又一次重大调整,是农村生产资料和权力分配的带有根本性的调整,是加强农村基层党风廉政建设制度体制机制的改革。推进集体林权制度改革,是加强农村基层党风廉政建设的历史机遇,对改善生态、发展林业、破解“三农”难题意义重大,对加强农村林业基层党风廉政建设同样意义重大。从这个意义上说,集体林权制度改革,是农村基层最大的廉政建设,是林业最重要的廉政建设。福建省集体林权制度改革推进的4年中,职务犯罪案件逐年减少。永安市在集体林权制度改革前,每年涉林党纪政纪案件有几十起,现在没有了。为什么集体林权制度改革为加强廉政建设提供了历史机遇,是一项廉政的制度建设呢?
    1、权力交给了农民。林改的主体改革,是在保持集体林地所有权不变的情况下,采用均山、均股、均利等不同形式,将林地使用权、林木所有权切实分给农民,让农民真正成为林地经营的主体,拥有林地经营权和林木所有权、处置权、收益权,做到“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。
    林改的主体改革,是农村产权制度的改革。把集体林地经营权、林木所有权这些权力,由基层干部掌握和行使,转到农民,归权于民实质上是权力的转移。腐败,都由权力滥用而生,现在把集体资源分配的权力交给农民,等于釜底抽薪,从根本上取消了干部滥用权力的条件,铲除了腐败滋生的土壤。农民说得好:“分了山,去了贪。”
    2、决策民主化。民主,是消除腐败的根本办法。集体林权制度改革是农村最大的民主政治建设。通过集体林权制度改革,村民和村民代表会议的制度更完善了,作用更突出了。林改的一切事项、林地和林木资源的分配、管理模式等,都由村民代表会议讨论决定。讨论成熟的意见就定下来,不成熟则多酝酿一些时间。农民真正拥有知情权、参与权、决策权,山怎么分,什么时候分,分多少,怎么管,都由农民自己说了算。这就取消了少数人说了算、滥用权力的机会。
    农村重大事项决策民主化,其运行程序是通过村民会议或村民代表会议进行决策,实质是农民决定集体和农民的事。集体林权制度改革中,主体改革的内容是将商品性林业资源均分到户,重大事项必须经村民代表会议讨论通过。而林业不同于农业,林业改革是多目标的,不仅要解决农民得实惠问题,还要解决生态得改善、保证生态安全问题。林地上是有资源的,森林资源是国家宝贵的战略资源,对资源利用是受国家法律限制的。因此,集体林权制度主体改革的同时,势必要推进一系列配套改革,配套改革搞不好,主体改革的目标就不能真正实现。而配套改革也是一样,如分山分林后,森林经营模式、公益林管护机制、林地流转规范、林地使用费管理、利益再调整机制、林木采伐管理等,都必须经村民代表会议讨论通过,配套改革同样是民主决策。应该看到,配套改革绝不是辅助改革,它与主体改革同样重要,而且情况更加复杂。配套改革的内容,同样是权力转移的内容。像林地的出让流转、森林资源采伐管理及收益、公益林管护和补助资金使用等,都是权力运行的关键领域,都是权力行使的具体体现。林改后,这些重大事项,都由村民代表会议根据国家法律法规进行民主讨论,同时在林改中,又根据新的物权所有形式,调整有关法规和政策,配套改革同样是农村民主决策的重大进展。
    3、信息公开化。信息公开化、透明化是村民民主决策的基础条件,也是公平、公正、公信的基础条件。林改前,群众的知情权、监督权、参与权、决策权之所以不到位,一个重要原因,就是少数村干部“暗箱操作”林地出让、林木采伐和资金使用,甚至以权谋私。通过林改,哪片山林是谁的,每片山林资源状况怎么样,谁的山林需要流转,哪片山林需要采伐多少,采伐指标怎么分配,这些情况都是公开的,张榜公示。县、乡政府建立了林地、林木产权交易中心、林业要素市场,信息共享,公平竞争,公开透明,既方便了农民群众,又从权力运行机制上铲除了少数人“暗箱操作”的条件。
    4、政府职能转变。在林改中,县乡(镇)政府、村集体通过采取一系列措施,将权力行使的重心由对资源资金的直接分配转移到公共服务、行政执法和教育引导上来。一是引导和催生了一系列农村合作经济组织、社会化服务组织。福建全省各类新型合作组织2534家,经营森林面积1720万亩;民间护林防火防病虫害组织3426家,管护森林面积5860万亩。乡(镇)把工作精力转移到指导、协调、服务林农上,村政权把精力放在为村民办实事上。二是县、乡建立林业产权交易中心,用市场机制公正评估资源价值,公平交易林地、林木资源及林产品。三是建立集中行政审批机构,实行林权确认、转让交易、办证登记、行政审批、信息发布等“一站式”审批,“一条龙”服务,公开办理采伐指标、采伐证、木材运输证等,公开透明、效率高。四是建立林政和资源信息网络,连通到乡镇林业站和农民协会,实行网上审批,网上信息交流。
    政府职能的转变,势必带来机构设置的变化。为了履行好监督服务职责,乡镇成立了“村级会计服务中心”、“村公有资产监管中心”、“招投标委托中心”,加强对资源、资产、资金的民主管理。林地分给农民了,林业税费减免了,在林改中省级财政实行转移支付,对村集体给予财政补贴,把林业基层部门纳入财政预算。江西省明确“林业部门行政经费纳入同级财政预算”、“基层站所人员工资和工作经费纳入同级财政预算”,从源头上解决了林业基层单位乱收费、乱罚款的问题。各地还成立了山林纠纷调处机构,解决几十年没解决的难题,从源头上杜绝了对森林资源的乱砍滥伐。
    通过集体林权制度改革,使农村基层民主决策、民主监督、民主管理进一步健全,促进了农村民主政治建设;资源、资产、资金管理进一步规范,消除了腐败滋生的土壤;各种资源纠纷不断化解,促进了农村和谐稳定;政府职能进一步转变,为民、务实、清廉的正气得到发扬;干部作风进一步改进,群众说,“土改”干部回来了,密切了干群关系。可以说,集体林权制度改革,是农村最大的廉政工程。
    三、高度重视,积极探索,在集体林权制度改革中大力加强党风廉政建设
    集体林权制度改革是一个系统工程,一个推进的过程,也是对权力转移、规范的过程。应该清醒地看到,由于林业管的工程多、资源多、资金多、行政审批项目多,当前破坏森林资源、特别是基层林业干部违纪违法的问题比较突出。集体林权制度改革与林业农村基层党风廉政建设是相辅相成的关系,既要通过集体林权制度改革促进农村基层党风廉政建设的深化,又要通过加强林业基层党风廉政建设,保证集体林权制度改革健康顺利推进。如何通过林改从根本上建立林业农村党风廉政建设的制度体系,如何通过加强党风廉政建设保证林改健康发展,各地在实践中探索积累了一些好经验,我再强调几点:
    1、摆上日程,加强领导。林权制度改革是新旧制度破和立的过程,破什么,立什么,思路应明确。林改的目标是生态得改善、农民得实惠、林业得发展,实现这一目标,必须高度重视党风廉政建设,通过林改,切实建立林业农村基层依法行政、民主执政、廉洁从政的反腐败制度体系,提高林业农村基层党风廉政建设水平。要坚持“两手抓”,把如何从制度机制上加强党风廉政建设作为推进集体林权制度改革的重要任务,纳入改革的总体部署,一起探索、一起推进。“一把手”要亲自思考、亲自调研、亲自抓;各级林业纪检部门、集体林权制度改革领导小组办公室要密切配合,有计划、有步骤地开展工作,及时总结推广好的经验;资源、公安、政法、林业工作站等业务部门要将廉政建设寓于政策制定和调整之中,纳入教育培训、执法监管的日常工作之中,抓住林改的宝贵机遇,加强制度建设,提高执政水平。
    2、加强廉政宣传教育。林改是一个深入推进的过程,林改中的廉政建设也是一个深入推进的过程。林改要加强宣传教育,林改中的廉政建设也要加强宣传教育。林改绝不仅仅是林业系统的事,是由各级政府组织领导、广大农民参与的复杂工程,因此,廉政教育要面向全体干部,使他们增强抓廉政建设、带头廉洁自律的意识和责任感。一是要开展警示教育。用违纪违法典型案例警醒人、震动人,千万不要做后悔事。要珍惜岗位、珍惜荣誉、珍惜组织培养、珍惜家庭幸福。要确保资源安全、资产安全、资金安全、干部安全。警示教育要经常抓,必要时开展集中教育。二是要开展法纪教育。要组织干部学法学纪,知法知纪,增强法纪意识,使每个人守法守纪。三是要开展激励教育。及时发现和总结推广先进人物的先进事迹,用榜样的力量感染人、激励人,大力弘扬正气。
    3、规范从政行为。在深刻的利益调整中,要根据改革带来的新情况、新问题,有针对性地制定纪律规定,严明纪律。福建省针对当前出现的干部低价购买山林、森林资源流转中的不正当交易、违法审批征占用林地、违法采伐和运输林木、违法违规管理使用资金、参与和纵容违法加工企业生产等问题,制定了“不准参与买卖青山,不准利用各种优势地位与民争利,不准在资源评估中谋取私利,不准林业干部搞垄断包,不准乱收费”的“五不准”规定,这很好,还应该增加一条,不准在资源资金审批分配中暗箱操作。云南文山州也制定了“六不准”。各地从林权制度改革一开始,就应针对实际做出纪律规定。
    4、建立长效机制。制度带有根本性、长远性。要在林权制度改革中建立健全廉政制度,用制度管事管人。
    一是村务公开制度。重大事项严格按《村民委员会组织法》,经村民会议或村民代表会议讨论通过,保证村民知情权、参与权和决策权。要实行“五公开”,即林改方法公开、步骤公开、程序公开、内容公开、结果公开,村里的事让村民知道、让村民参与、让村民做主、让村民监督、让村民满意。
    二是资源资产资金管理制度。要深化资源资产资金管理改革:规范林地流转,保证农民权益,防止资源遭到破坏和农民失地;改革林木限额采伐管理,科学制定资源培育和利用经营方案,公开公平公正分配采伐指标;抓好林权登记管理机构建设,规范林权登记管理;规范资金管理,严格实行收支两条线。要完善地方法规:江西省出台了《森林资源转让条例》,使资源转让有了法律依据,云南省、广东省正在出台《森林林木林地使用权流转条例》,值得借鉴。要建立新的制度:积极探索实行财务托管制度,建立财务托管中心;实行公有资产监管制度,建立公有资产监管中心;实行招投标委托制度,建立招投标委托中心。
    三是建全改革和廉政监督制度。要加强向上级纪检监察机关请示报告、向人民检察机关沟通、向各级人大政协汇报,联合执法检查、联合查办案件、联合完善法规,不断加强监督力量,拓展监督渠道。
    四是公开办证许可制度。审批林木采伐指标、办理林权证、采伐证、木材运输证等,实行集中公开办证和审批。抓紧完善林政管理电子政务系统,实行网上阳光审批。
    五是完善涉林纠纷调处制度。要明确责任,按照“属地管理,分解负责”的原则,由上级政府负责处理下一级政府之间工作范围内的资源纠纷;要加大督办力度,建立案件台账,落实督办责任制,包案到人,尽快解决;要出台新法规,抓紧制定《林木林地权属争议处理办法》、《林木林地权属登记办法》,加强法制保障。
    5、严肃查处违纪违法案件。要坚持惩防并举,严肃查处林改中的违纪违法案件。各级林业纪检监察机关要重视信访工作,及时发现案件线索,对涉及林农切身利益,不实行办事公开,未经过村民或村民代表会议讨论通过,擅自决策造成损失的,对青山买卖、森林资源流转、公有资产处置、资金管理、办证许可中以权谋私的,坚决进行查处。对渎职侵权、贪污受贿构成犯罪的,及时移交,积极配合人民检察机关、人民法院、公安机关的工作。省市林业部门要积极探索与人民检察机关加强联系与协作的联合工作机制,共同防治涉林职务犯罪。近期,国家林业局与最高人民检察院将联合制定《加强联系与协作的意见》,并召开联席会议。会后,《意见》发到各地林业部门、人民检察机关,要结合实际认真贯彻。