征文稿件82:关于调研云南省退耕还林高质量发展对策建议的报告

国家林业和草原局政府网 http://www.forestry.gov.cn/2020-10-02来源:退耕中心
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关于调研云南省退耕还林高质量发展对策建议的报告


实施退耕还林是党中央、国务院站在中华民族长远发展的战略高度,着眼于经济社会可持续发展全局,审时度势,为改善生态环境、建设生态文明作出的重大决策。作为世界上最大的生态建设工程,持续推进退耕还林工程建设,坚持退耕还林高质量发展,是学习贯彻习近平生态文明思想、深入践行“绿水青山就是金山银山”绿色发展理念、统筹山水林田湖草系统治理,进而全面推动新时代林草事业高质量发展、建设生态文明和美丽中国的根本遵循和必然选择。

根据云南省林草局《关于配合国家林草局做好重大问题调研工作的通知》要求,结合国家退耕还林还草高质量发展大讨论活动和全省退耕还林工程建设管理实际,今年以来,云南省退耕办分批先后深入全省13个州市的28个县市区对如何推动退耕还林高质量发展的相关情况进行了调研,并结合年度退耕还林重点工作开展与国家林草局昆明勘察设计院、省林业调查规划院的有关领导和专家就当前制约云南省退耕还林高质量发展的主要因素以及实现高质量发展的政策路径等方面进行了深入的探讨和交流。现将有关情况报告如下。

一、云南省退耕还林二十年发展状况

在1998年长江、松花江流域遭受了历史罕见的特大洪涝灾害之后,基于对长江、松花江流域特大洪涝灾害的深刻反思,党中央、国务院提出“封山植树、退耕还林,平垸行洪、退田还湖,以工代赈、移民建镇,加固干堤、疏浚河湖”的灾后重建三十二字方针,将“封山植树、退耕还林”放在首位,确定了“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施。并于1999年,在四川、陕西、甘肃3个省率先试点启动实施了退耕还林还草工程。2000年,全国启动退耕还林还草工程试点。2007年,启动巩固退耕还林成果专项规划建设。2014年,经国务院批准,国家发展改革委等5部委印发《新一轮退耕还林还草总体方案》,启动实施新一轮退耕还林还草工程。

按照国家的总体部署,2000年,云南省正式启动实施退耕还林工程。二十年来,云南省认真贯彻落实党中央、国务院关于退耕还林工作的决策部署和工作要求,切实加强组织领导,全面压实目标责任,扎实组织工程实施,精心培植后续产业,紧密结合脱贫攻坚,全面推进退耕还林工程建设。目前,全省完成上一轮退耕还林1814万亩,巩固退耕还林成果规划各项建设任务全面完成,安排实施新一轮退耕还林1297.2万亩,省级陡坡地生态治理288.3万亩,累计投入中央和省级资金360.7亿元,工程覆盖全省16个州市129个县市区,惠及农户279.1万户、1155.6万人,取得了明显成效。

(一)森林面积显著增加。云南是澜沧江、金沙江等六大国际国内河流的源头、上中游及主要汇水区,生态区位重要,山区面积占国土面积的94%,陡坡耕地面积大、产出低,水土流失严重,自然灾害频发。2000年起,云南始终将退耕还林作为治理水土流失、改善和修复生态环境,作为建设森林云南、构建国家西南生态安全屏障、争当生态文明建设排头兵、建设中国最美丽省份的重要抓手来强力推进。二十年来,通过实施退耕还林等重点生态建设工程,云南省的森林覆盖率从1999年的44.29%提高到2019年的60.3%,提高了16.01个百分点。据测算,实施退耕还林增加造林面积2125.3万亩,约是滇池大小的43倍,森林覆盖率增加3.69个百分点,占新增森林覆盖率的23.0%。

(二)生态功能日趋完善。通过实施退耕还林工程建设,直接增加了工程区森林资源量,提高了植被覆盖度,在涵养水源、防风固沙、净化大气、固碳释氧、保护生物多样性、保育土壤等方面起到重要的作用。国家林业局《2016退耕还林工程生态效益监测国家报告》显示,云南退耕还林工程每年涵养水源31.6亿立方米、固土2099.9万吨、固氮26.2万吨、固碳266.7万吨、释氧638.2万吨、吸收污染物15.3万吨、滞尘2023.8万吨等,每年实现生态效益价值896.58亿元,相当于云南省同期生产总值的6%。二十年来,随着退耕还林等生态建设工程的持续推进,全省退耕还林工程区生态效益突显,生态功能日趋完善,有效促进了当地生态系统安全,推动了祖国西南生态安全屏障建设。

(三)产业结构不断优化。全省各地紧紧抓住国家实施退耕还林的历时机遇,充分利用退耕还林补助期长、投资标准高、涉及农户多的特点,鼓励和引导广大退耕农户因地制宜大力发展特色经济林果,精心培植林业产业,加快调整农村产业结构,增强退耕群众脱贫致富后劲。截至2019年,依托退耕还林工程,全省发展特色经济林面积1363.64万亩,涉及核桃、澳洲坚果、花椒、板栗、柑橘类等65个经济林造林树种,涵盖木本油料林、果树林、林产饮料林、林产调香林、林产药材林、林产化工工业原料林、森林食品林等。

(四)山区民生逐步改善。退耕还林工程的实施拓宽了山区群众的增收渠道,增加了农民收入,改善了生产生活条件,助力了脱贫攻坚。通过兑现国家退耕还林政策补助,全省上一轮130多万退耕农户户均获得13297元,544.6万退耕农民人均获得3174元,退耕还林政策补助已经成为山区退耕农户收入的重要组成部分,有效减轻了退耕农户的贫困程度。新一轮退耕还林实施以来,全省重点安排建档立卡贫困户退耕还林237.4万亩,涉及37.7万户、151.6万人,补助期内贫困户可获得现金补助28.49亿元,户均7556元、人均1879元。同时,工程实施有效地推动了农村剩余劳动力向城镇和二、三产业转移,促进了退耕农户生产经营由原来以种植、养殖为主向多元化格局的转变,拓宽了增收渠道,改善了民生。

(五)民族团结日益稳固。2000年来,云南优先倾斜安排少数民族地区上一轮退耕还林工程建设任务1191.7万亩,全省8个少数民族自治州、29个少数民族自治县实现了全覆盖,累计完成中央投资78.1亿元。通过工程实施,改善了少数民族地区的生态环境,调整了农村产业结构,增加了少数民族群众收入,促进了民族团结稳定。新一轮退耕还林还草工程启动实施以来,截至2019年,云南优先安排少数民族地区实施新一轮退耕还林还草624.92万亩、占全省任务总量的53.0%。其中,迪庆、怒江、楚雄、西双版纳4个少数民族自治州,禄劝、宁蒗等21个少数民族自治县国土二调范围25度以上坡耕地全部安排退耕还林还草。

二、当前云南省退耕还林发展面临的机遇和挑战

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视退耕还林工作,高瞻远瞩,举旗定向,为退耕还林工作擘画了蓝图、指明了方向。退耕还林进入了新时代。

(一)新时代,云南退耕还林发展面临新机遇。党中央、国务院为退耕还林发展指明了方向。党的十八大提出,大力推进生态文明建设,把生态文明建设融入我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。十八届三中全会对全面深化改革作出了总体部署,提出要加快生态文明制度建设,并将稳定和扩大退耕还林范围作为全面深化改革336项重点任务之一。党的十九大作出了“扩大退耕还林还草”的重大战略部署,退耕还林还草连续4年写入《政府工作报告》。今年4月,习近平总书记在陕西考察时强调,要坚持不懈开展退耕还林还草。今年印发的《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出,要进一步加大水土保持、天然林保护、退耕还林还草、退牧还草、重点防护林体系建设等重点生态工程实施力度。国家发展改革委等部门近期印发的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》明确,要实施九大重要生态系统保护和修复工程,其中七大工程都将退耕还林作为重点内容。今年7月1日起施行的新修订《森林法》将实施退耕还林从法律层面进行了明确。习近平总书记的重要指示和要求,以及国家重大战略和决策部署,都充分体现了党中央、国务院对退耕还林工作的高度重视,为新一轮退耕还林工作指明了方向,也为我们深入推进退耕还林工作提供了基本遵循。云南特殊省情为退耕还林发展提供了空间。云南是典型的山区省份,山区面积占国土面积的94%,坡耕地多、退耕需求大,历来都是全国退耕还林的重点省份。省委、省政府将实施退耕还林作为全面贯彻落实习近平生态文明思想以及习总书记考察云南重要讲话精神的重要举措,作为践行“绿水青山就是金山银山”的具体行动,作为改善生态改善民生、助力脱贫攻坚、发展县域经济的重要抓手来强力推进。今年5月,省人大审议通过的《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》还专门对“加大退耕还林力度”和“石漠化地区退耕还林”等作了规定。目前,从国土三调初步成果看,全省还有25度以上坡耕地1056万亩,15—25度坡耕地2221万亩。其中,在国土三调25度以上坡耕地中,扣除新一轮退耕还林启动以来,已安排和拟安排实施退耕还林面积600余万亩,全省尚未实施退耕还林面积450余万亩,可退耕空间大。

(二)新时代,云南退耕还林发展面对新挑战。一是地块落实难。工程启动以来,全省累计争取国家新一轮退耕还林任务1297.2万亩。工程任务总量大,地块落实难,工程推进困难重重。一方面,云南耕地有数据、有存量,但受基本农田保护、群众退耕意愿、调查规划精准度、调查数据与现地不符等因素影响,基层无法落地实施,该退却退不下。另一方面,国家纳入工程实施范围的地类有限,一些现地符合要求、急需实施退耕的地块因无法录入国土数据库,想退却退不了。特别是今年以来,国家要求在2020年度拟实施的重要水源地15—25度坡耕地、严重污染耕地这两类耕地要提前录入国土调查数据库,经国务院有关部门审核认定后再开工建设。由于两类耕地入库审核的有关机制在国家层面上并没有明确,基层协调不畅,操作极其困难,地块无法落实,导致年度建设任务入库审核认定工作严重滞后,计划任务迟迟不能分解下达并开工建设。不仅如此,近年来,国家耕地保护政策不断收紧,自然资源督察力度逐年加大、持续“高压”,退耕还林地块落实、工作推进难度日益加大。二是建设任务重。按照国家有关政策规定和工作要求,退耕还林每年都将开展到期面积的国家核查和省级复查,并同步进行县级自查工作,全省面临着退耕还林到期面积检查验收每年都将不低于600万亩、个别年度甚至接近1000万亩的局面,部分任务较重的工程县到期面积的检查验收也将超过60万亩。同时,全省每年还将实施新增退耕还林计划任务100万亩以上,工程实施后续的抚育管护、补植补造等还需要投入大量的工作,检查验收、新增任务和后续管理的三重叠加,工程管理压力急剧加大。三是管理要求高。随着科学技术的不断发展和高新手段的日益成熟,在退耕还林工程检查督察中,大数据比对、遥感卫片判读等高效、精准的检查手段将成为工程管理的常态。前期任务量大,赶工期建设、抢抓任务完成,或多或少、或轻或重也存在一些工程建设质量问题。在近几年的各类检查、审计、巡视中,先进的技术手段的应用,这些问题都陆陆续续暴露出来,有些问题还具有一定的普遍性,整改的任务重、难度大。这些问题的累加,让退耕还林工程管理压力逐年递增,不断扩大。

综上所述,可以初步判断,退耕还林已被国家列为生态文明建设、西部大开发形成新格局的重点工程,必将持续推进、长期实施。同时,退耕还林工程管理要求会越来越高、检查验收会越来越严、追责问责力度会越来越大。对此,要充分认清目前退耕还林面临的新形势,抢抓发展机遇,积极应对挑战,转变工作观念,调整工作思路,创新工作方法,不断适应新形势下退耕还林工作的新特点、新变化,以全新的思路和有力的举措抓好各项工作落实,全面推动退耕还林高质量发展。

三、实现云南省退耕还林高质量发展路径分析

进入新时代,云南省新一轮退耕还林要实现高质量发展,就要深刻分析影响退耕还林高质量发展的问题和困难,坚决破除制约实现退耕还林高质量发展的体制机制弊端,进一步加强和完善退耕还林组织实施机制和保障机制,激发群众积极性和工程建设活力,全面提升退耕还林工程建设质量,发挥工程建设综合效益。

(一)制约云南省退耕还林高质量发展的主要因素

总体上看,云南省新一轮退耕还林工程建设稳步推进,成效显现。但是,由于全省各地退耕还林发展不平衡,部分领域和局部地区问题突出,制约着全省退耕还林全面推进、高质量发展。在工程进展方面,工程组织实施不规范,总体进展缓慢,有的地方甚至出现不按时完成任务、不按时检查验收的情况。在地块落实方面,地块落实难度大,在有的地方,存在擅自扩大退耕还林实施范围情况,有的甚至以“有林地”冲抵退耕还林面积。在面积保存方面,栽植不规范、管护不到位,成活率、保存率不高,个别地方甚至出现大面积复垦现象;退耕还林政策补助陆续到期,成果巩固压力大。在资金兑付方面,一些地方未能按时、足额兑付验收合格地块补助资金,退耕户意见大,甚至出现集体联名信访事件,造成恶劣的影响。出现这些问题的原因:一是国家政策不明朗。今年,国务院批准的《新一轮退耕还林还草总体方案》实施期限即将到期。目前,国家层面并没有出台2020年后继续实施退耕还林、完善政策巩固成果的有关政策措施,全国退耕还林还草的总体规划也一直没有印发,国家政策不明朗。特别是当前贫困地区重要水源地15—25度坡耕地和严重污染耕地入库审核认定工作,由于国家并未明确入库审核认定的具体流程和工作要求,相关部门职责不清,基层协调难度大、操作极其困难。二是协调沟通不顺畅。退耕还林涉及多个部门,一些地方积极主动协调不够,部门间沟通不畅,合力解决问题不力,尤其是在有的工程县,退耕还林的全部工作几乎都扛在林草部门肩上,工程建设管理压力太大。三是政策执行不到位。一些工程县指导思想不端正,重计划任务争取,轻工程建设管理,重数量盲目扩张,轻质量有效提升,执行政策规定不严格,计划申报随意性大、工程管理粗放、检查验收流于形式、后续管护不到位。四是保障措施不得力。机构改革后,部分退耕办被撤销、合并,工程管理和技术人员调整变化大,新调整人员情况不清、业务不熟。乡镇林业站大量管理和技术人员被抽调,基层人手严重不足,专业队伍力量不强,影响和制约了工程推进。退耕还林建设周期长,上一轮退耕还林巩固成果工作压力大,新一轮退耕还林补助标准偏低,工作经费保障不足。

(二)实现云南退耕还林高质量发展的路径分析

1.实现云南退耕还林高质量发展必须破解“落地难”的问题。“落地”是退耕还林的第一步,也是最重要的一步。严格执行国家关于退耕还林的有关政策措施,按规定科学选取造林地块,将退耕还林的小班顺利落地,是实现退耕还林高质量发展的“瓶颈”问题。2020年9月10日,国务院办公厅印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电〔2020〕24号),进一步明确了“退耕还林还草要严格控制在国家批准的规模和范围内,涉及地块全部实现上图入库管理”的政策措施。为全面贯彻落实国务院关于退耕地块上图入库管理的要求,结合工程建设管理实际,特别是云南当前面临国家要求重要水源地15—25度坡耕地和严重污染耕地入库审核认定困难的局面,实现退耕还林高质量发展,对此,建议国家在顶层设计上明确“国家管总、地方负责、部门落实”的工作思路,切实解决“退多少、从哪退”的问题。即:国家在统筹确保各地耕地保有量和基本农田保护面积“两条红线”的基础上,结合国土空间规划、乡村振兴战略、《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》以及中央财政支出水平等因素,科学核定各地退耕还林总量,解决好“退多少”的问题。地方政府根据国家核定的退耕还林总量,在不突破耕地保有量和基本农田保护面积“两条红线”的前提下,结合地方经济社会发展和生态建设需要,自行确定退耕还林实施范围,切实解决“从哪退”的问题。发展改革委、财政、自然资源、林草等有关部门根据退耕还林职能职责划分,各司其职,抓好各项工作落实,合力推进退耕还林工程建设。从而,全面落实党中央、国务院关于耕地保护的有关政策要求,推动国土资源节约集约利用和生态建设协调发展。

2.实现云南退耕还林高质量发展必须破解“巩固难”的问题。二十年来,云南省累计安排实施退耕还林2994万亩,全国数量更加巨大。面对如此大的面积,如何在国家政策补助到期后,继续保障群众收入不减少,维持群众长远生计,切实巩固退耕还林成果。对此,建议国家尽快出台巩固成果的政策措施,一是建立分类补偿制度。对于陆续到期的新一轮退耕还林,参照上一轮退耕还林工程,直接进入5年完善政策时期,给予政策补助;同时,安排优化树种、提质增效、发展林下经济、补植补造、技术技能培训等后续产业发展专项资金,切实巩固退耕还林成果。对于政策到期的上一轮退耕还林,纳入各地耕地地力补贴补偿范围,并安排专项资金,用于上一轮退耕地发展林下经济、优化树种、提质增效、生态旅游等;二是创新经营机制模式。在用地、融资、税收等方面出台鼓励社会资本参与退耕还林工程建设的有关优惠政策,积极引导企业、专业合作社、大户等新型经营主体参与工程建设和经营管理,创新退耕还林经营机制模式,运用“公司(专业合作社、大户)+农户、公司(专业合作社、大户)+基地+农户”等经营模式,采取“保底+分红”等收益分配方式,变一家一户的单打独斗为集约化、系统化、规模化的经营管理,充分发挥退耕还林工程建设的综合效益。三是明确产权登记措施。进一步明晰自然资源、林草部门关于退耕还林不动产权证登记的有关职责职能,明确退耕还林不动产权证发放的相关登记流程和具体措施;针对已实施退耕还林并核发不动产权证(林权证)和未核发不动产权证(林权证)、在补助期限内和补助期限结束等情况分类明确退耕地征占用的有关政策措施,切实加强实施退耕还林地后续的管理。四是探索新型管护途径。坚持造管并重的原则,建立健全退耕还林后的管护机制,按照20元/亩/年的标准安排管护专门经费,落实退耕农户的责任和权益,把政策兑现与管护责任落实结合起来,充分整合生态护林员、森管员资源,推行户造户管、户造村管等形式,积极探索通过采取承包、购买服务等方式对退耕还林进行统一管护途径,切实巩固退耕还林成果。

3.实现云南退耕还林高质量发展必须破解“保障难”的问题。要实现退耕还林高质量发展,政策是前提、经费是关键、人员是保证。对此,建议国家:一是完善制度。完善退耕还林法律法规框架和政策体系,建立健全以《森林法》《森林法实施条例》《退耕还林条例》为总览,退耕还林总体方案、工程管理、资金管理、检查验收、作业设计等政策文件、管理办法和技术规定为支撑的适应退耕还林高质量发展的制度体系,为实现退耕还林高质量发展保驾护航。二是落实经费。提高新一轮退耕还林的补助标准、延长补助年限,种苗造林费提高到1000元/亩,现金补助不低于上一轮退耕还生态林的水平,充分调动广大农民退耕还林的积极性,提高工程建设质量。将退耕还林工作经费纳入中央财政预算范围,根据年度退耕还林任务量,按照每亩20—50元的标准来安排工作经费或者允许在种苗造补助林费中按照5%的标准提取工程建设管理经费,激发工程建设活力,保障新一轮退耕还林工作顺利开展。三是保障人员。切实加强退耕还林工作的组织领导,在国家层面加大协调力度,积极呼吁各级政府和有关部门明确退耕还林的组织机构设置要求,层层设立退耕还林专门组织机构和工作部门,配齐配强各级退耕还林工程管理和技术人员,确保退耕还林机构不撤、队伍不散、工作不断。同时,加强退耕还林工程管理和技术人员培训,提升业务能力和管理水平,更好地适应退耕还林高质量发展需要。(云南  陶兴春)