为了一条鱼,上海立了一部法

国家林业和草原局政府网 http://www.forestry.gov.cn/2020-05-15来源:解放日报
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  国家林业和草原局政府网5月15日讯      ■这在地方立法史上尚属首次。上海在全国率先对长江流域特定物种保护进行地方性立法,开创国内特有物种立法的先河。其中的过程可谓一波三折,眼看着条例要黄了,又被一次次救活了

    长江口,海水与淡水交汇,营养盐和饵料丰富,是渔人眼中的“黄金水域”,亦是中华鲟生命周期中的“待产房”与“幼儿园”。

    与恐龙同时期生活的生物——中华鲟,是地球上最古老的脊椎动物之一,距今有1.4亿年。

    就是为了这条鱼,这个号称“水中大熊猫”的濒危物种,上海人大立了一部法。昨天,上海市十五届人大常委会第21次会议表决通过《上海市中华鲟保护管理条例》,条例自202066日实施。

    为一条鱼立一部法,这在地方立法史上尚属首次。上海在全国率先对长江流域特定物种保护进行地方性立法,开创国内特有物种立法的先河。

    追溯这部法的缘起,颇多曲折。从最初的犹豫,几方博弈,到最终达成共识,付诸表决,中华鲟立法历时三年多。市人大农业与农村委主任委员孙雷说:“其中的过程可谓一波三折,眼看着条例要黄了,又被一次次救活了。”

    这背后,是一段怎样的博弈与达成共识的立法故事?

    中华鲟的“待产房”“幼儿园”

    亲鱼繁殖一次要上下两次通过长江口。幼鱼必须经过一段时间的河口生活来完成入海前的生理调节。

    “冠以‘中华’二字,说明此鱼不同寻常。”孙雷说,当他还在市农业农村委任职时,这条特殊的鱼就已进入他的视野。

    中华鲟的确不同寻常,个体硕大,体长能达4米,体重超过700公斤,平均寿命能达40岁,常年在近海栖息生活,雄性长到78岁、雌性长到1416岁性成熟,开始溯江而上,一直洄游到长江中上游进行繁殖。产卵后的亲鱼即顺流而下返回海里生活。孵出的幼鱼也要回归大海,他们洄游至长江口停留数月,逐渐适应海水,然后入海生活,直至性成熟后再进入长江进行繁殖。

    “对于中华鲟亲鱼和幼鱼来说,上海的长江口水道是必经洄游通道,是它们的‘待产房’和‘幼儿园’。”从2003年就在长江口从事中华鲟保护工作的市水生野生动植物保护研究中心主任刘健说,长江口是成熟亲鱼由大海进入长江进行繁殖的唯一通道。每年78月,中华鲟亲鱼经长江口溯河而上,第二年1011月产后的亲鱼又经长江口进入海洋。亲鱼繁殖一次要上下两次通过长江口,先是在这里为逆流而上储备能量,并进行海淡水环境的适应调节,故长江口又被称为中华鲟的“待产房”。亲鱼产卵后又径直游到长江口摄食,相当于在长江口“坐月子”。

    长江中孵化的中华鲟幼鱼,经过1850公里的顺流而下,于45月到达长江口。长江口是中华鲟幼鱼完成入海前生理准备的重要场所,幼鱼必须经过一段时间的河口生活来完成入海前的生理调节。当它们适应海水高渗透压环境后,才离开长江口进入海洋,所以长江口又是中华鲟的“幼儿园”。

    自然产卵“7年里5年空白”

    因为生长周期长,一旦遭受破坏,恢复起来非常难。如果自然种群保护不得力,中华鲟就有灭绝危险。

    2002年,“上海市长江口中华鲟自然保护区”设立,可中华鲟依然险境重重。

    野生中华鲟通过人工繁育的亲生子——子一代中华鲟,据说总量不足1000尾。目前,还没有性成熟的子二代。“所以,现在还不能说中华鲟可以通过人工干预实现它的世纪繁衍。”市人大农业与农村委副主任委员李富荣说,因为生长周期长,一旦遭受破坏,要恢复起来非常难。所以,这个物种能否保存下来,还要看自然种群,自然种群如果保护不得力,中华鲟就有灭绝的危险。

    这条鱼挺坚强,亦很脆弱,需要在安静的环境中生活,一旦周边环境遭到破坏,它会变得烦躁不堪。湖北某地两项未经环评的政府工程,曾造成36尾中华鲟子一代的非正常死亡,就是教训。

    “更糟糕的是,已经好几年没有发现自然产卵了。”刘健说,长江口可以监测幼鱼和幼苗,从20132019年,只有两年监测到自然产卵,“7年里5年空白,可见种群危机到什么地步了”。

    在孙雷看来,中华鲟面临四重危机。首先是涉水工程,造桥、修路等工程会影响中华鲟的生存环境。其次是长江的航运业发展带来的影响。中华鲟在游的时候,容易被大型船只的螺旋桨打死打伤。第三,长江流域的水体影响,局部水域的恶化、水环境的污染都会影响中华鲟的生存。第四,渔业捕捞对中华鲟的伤害。渔民无序张网,很容易使中华鲟撞进网里。

    2016年,孙雷到人大任职,他开始从立法角度来考虑能为这条鱼做些什么。

    早在2015年,农业农村部就印发《中华鲟拯救行动计划(20152030年)》,制定了具体的保护行动措施;2018年国务院办公厅发布《关于加强长江水生生物保护工作的意见》。国家层面也有《野生动物保护法》及《自然保护区条例》等作为总则性的法律法规,但实施过程中,对“保护怎么样的”“怎样保护”没有明确的规定,法律执行很困难。

    上海市长江口中华鲟自然保护区也有一部政府规章,即《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》,侧重于中华鲟栖息地的保护管理。但从中华鲟等水生生物种群资源保护出发,保护区所保护的范围、功能和效果是远远不够的。

    不希望重演白鳍豚的悲剧

    这些年来,长江里的生物越来越少,中华鲟的生存环境每况愈下,真到了“下猛药”保护的时候了。

    2017年初,上海人大启动中华鲟立法调研。彼时,争议声不少,有必要为了这条鱼动用宝贵的立法资源吗?

    “很多人甚至没有见过这条鱼,为了形成共识,市人大组织了一次实地调研。”孙雷说,2017329日和30日,上海市人大常委会部分组成人员前往崇明调研,其中一站就是长江口中华鲟自然保护区。

    “看了以后,他们转过头来问我,这么大的鱼,就待在这么小的地方?我说,你们批评得对,不过这个‘鱼缸’已经是国内最大的了。”孙雷回忆,保护区最初的规划面积要更大一点,但因财政原因缩减了规模,即便如此,这已经是国内基础设施条件最佳的保护区之一。

    这次调研,让人大工作者对这条鱼有了直观印象,对中华鲟的生存处境也多了些同情与理解。

    2018426日,习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会时强调,推动长江经济带发展,坚持共抓大保护,不搞大开发。“一些原来不赞成立法的人,开始重新看待这部条例。”

    市人大农业与农村委副主任委员李富荣具体负责条例的协调工作。“保护长江究竟是保护什么?我的理解就两个方面,一是长江的水生态环境,二是长江生物的多样性。这些年来,长江里的生物越来越少,中华鲟的生存环境每况愈下,真到了‘下猛药’保护的时候了。”

    他提到了“白鳍豚”,被称为“长江女神”的白鳍豚形体漂亮、优雅,“我见过她的活体,憨态可掬,吻部特征明显”。但自2002年最后一头白鳍豚“琪琪”死亡后,“长江女神”再也没有被发现了,2007年宣布功能性灭绝。

    “我们不希望中华鲟重演白鳍豚的悲剧。”李富及荣感叹。

    机构改革后一条鱼两部门管

    “鱼还是这条鱼,但保护管理和执法变成了两个部门。”立法意见产生碰撞,立法进程再次耽搁下来。

    好消息也在接踵传来。2017年中央1号文件提出,率先在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕;201711月农业部公布了列入率先禁捕范围的332处水生生物保护区,从201811日起逐步施行全面禁捕,上海市长江口中华鲟自然保护区名列其中。

    渔船拆解、渔民上岸,“长江捕捞”在上海成为历史。“影响中华鲟生存的四大因素就少一个了。”孙雷说。

    2018年,春节过后首个工作日,市委书记李强到崇明调研世界级生态岛建设进展,来到了长江口中华鲟自然保护区基地。在那里,李强指出:“衡量生态环境好不好,就是要看鸟的翅膀往哪里飞、鱼的尾巴往哪儿游。”

    中华鲟这条鱼的游向,关乎上海的生态环境,意味深长。这一年,中华鲟保护被列入市人大常委会立法计划。

    眼看就在突破之际,又碰到一桩事——机构改革。

    20183月,国务院机构改革方案公布,将国家林业局的职责、农业部的草原监督管理职责,以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合,组建国家林业和草原局,由自然资源部管理。

    相应地,上海在进行机构改革职能划分时也作了调整。2018年下半年,上海通过机构改革方案。长江口中华鲟自然保护区从市农业农村委划由市容绿化局管理,而保护区内的中华鲟保护职权仍在市农业农村委。“鱼还是这条鱼,但对这条鱼的保护管理和执法变成了两个部门。”孙雷说。

    多了一个主管部门,立法意见又产生碰撞,立法进程再次耽搁下来。

    20194月,市人大、市农业农村委、市市容绿化局又共同组织了一次实地观摩,一起到长江口去看中华鲟。

    看了以后,大家觉得,立法是必要的。这条地球上最古老的鱼,有其特殊而不可替代的保护价值。出台这样一个法规,就是最好地落实长江大保护战略。几次交流、磋商后,此前拟定的立法角度也作了适度调整,原来的保护局限在保护区,现在调整到整个长江流域。

    中华鲟保护条例草案列为2019年本市正式立法项目后,市人大、市政府还建立了双组长制,立法正式进入快车道。

    上海的法能管到别人那里吗

    法规就“区域协作”专辟一章,相关人员还专程到长江沿线各省征求建议,他们“都期待有个领头人”。

    在立法过程中,始终有一个争议,即怎么处理好保护和发展的问题。

    征求意见过程中,一些部门提出忧虑:上海正处于发展阶段,免不了上马一些建设项目,条款设置如果过严会不会带来影响;一旦立了法,紧箍咒套住了,手脚捆住了,会不会成了发展的障碍。

    大家都支持立法,但保护和发展的关系究竟如何来取舍?

    “立法要处理好两者的关系。保护是前提,但也要为发展留足空间。”李富荣说,确定这个原则后,提交市政府常务会的草案稿很快被通过。

    新冠疫情的暴发,也加速了这部法的进程。大家清醒地认识到,人与动物应该和谐相处,立法保护中华鲟正当其时。20203月,《上海市长江中华鲟保护条例(草案)》提交市十五届人大常委会第18次会议一审。

    拿到一审稿时,刘健很兴奋,草案在涵盖长江口中华鲟自然保护区的基础上,将保护范围扩展到整个上海市的水域和陆域,将中华鲟栖息地保护增加到栖息地、物种、禁食等全方位的保护。

    当然,也有些小修改。法规一审稿名称里叫“长江中华鲟”。有委员提出,中华鲟保护不能局限于长江(上海段)水域,而是全市行政区域,且物种学名是“中华鲟”,建议法规名称删去“长江”二字。

    也有委员提出,上海只是中华鲟生存栖息的一段流域,这部法只管上海一段,能管到别人那里去吗?

    “立法初期,已经考虑了这个问题。”李富荣说,法规就“区域协作”专辟一章。上海人大农业与农村委的同志还专程到江苏、安徽、湖北等长江沿线各省征求建议。“兄弟省都很支持,都期待有个领头人。全国人大也鼓励我们:上海若能带头探索,将为下一步立法提供有价值借鉴。”

    513日,《上海市中华鲟保护管理条例(草案)》提交二审;一天后的514日,《上海市中华鲟保护管理条例》全票通过。

    会场中有人感叹:“为了这条鱼而立一部法,值得!”(记者 王海燕)