深入践行“绿水青山就是金山银山”的生动实践

国家林业和草原局政府网 http://www.forestry.gov.cn/2019-12-17来源:退耕办
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——四川退耕还林工程建设20周年综述

  中国林业网12月17日讯  四川位于祖国西南,是全国第二大林区主体,是长江上游重要生态屏障和水源涵养区,生态区位十分特殊和重要。按照中央决策部署,四川1999年在全国率先启动前一轮退耕还林工程,2014年率先实施新一轮退耕还林还草。到2018年底,全省累计完成前一轮退耕还林1336.4万亩,新一轮退耕还林还草263万亩,荒山造林1428.83万亩,封山育林217.5万亩。中央财政累计投入534.6亿元,省财政投入24.06亿元。涉及21个市(州)178个县(市、区),惠及648.1万农户2323.6万农业人口。目前,退耕还林工程已成为四川有史以来投资最多、规模最大、跨时最长、农民受益面最广的林业重点生态工程,为我国“走向生态文明新时代”写下浓墨重彩的一笔,是深入践行“绿水青山就是金山银山”的生动实践,必将永载中国生态文明建设史册。

    历程:艰辛探索

    1998年夏,长江等流域遭遇百年不遇的特大洪灾。痛定思痛,四川省委、省政府及时作出实施天然林保护工程和退耕还林试点工程的决定,得到中央肯定和支持。1999年9月6日至12日,时任国务院总理朱镕基在四川卧龙、茂县、九寨沟、平武等地考察时,提出要把停止天然林砍伐同退耕还林、治理荒山荒地结合起来进行。对农民毁林开荒种植的坡耕地要采取退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈的措施,恢复林草植被。要抓住当前全国粮食供应有余、库存充裕的机遇,以粮食换森林,深刻认识森林恢复、生态改善后粮食将会更大增产的良性循环作用。12日,在听取省委、省政府工作汇报后,朱镕基总理作出“先行试点,先搞300万亩”的重要指示。紧接着,四川与陕西、甘肃省在全国率先启动,由此拉开了全国退耕还林工程建设序幕。20年来,四川退耕还林工程经历了四个阶段:

    一、试点探索阶段(1999—2001年)。四川省委、省政府按照中央部署,统筹谋划,精心组织,高位推动退耕还林试点工作。省政府先后4次召开全省会议,出台3份政策指导文件。试点前期,在中央政策尚未明确的情况下,组织编制试点工作方案,研究钱粮补助政策,积极争取国家支持。面对全新试点工作,四川拿出敢为人先的勇气和魄力,摸着石头过河,开创性开展工作。加强顶层设计,结合实际提出“三个确保”(确保生态目标、农民增收、工程质量)“三个结合”(与农田基本建设、农村经济结构调整、扶贫开发相结合)“四个促退”(以封、移、调、改促退)的工作思路。专门成立省级退耕还林工程领导小组,建立“政府负总责、部门分头抓”的工作机制,实行目标、任务、粮食、资金、责任“五到市(州)”,为工程建设提供坚实的组织保障。先后制定出台作业设计、合同签订、分户建卡、种苗供应、科技支撑、检查验收、粮食供应、钱粮兑现、执法监察、档案建立等管理制度,涵盖工程建设全过程,确保试点有章可循和顺利推进。

    二、全面启动阶段(2002—2006年)。国家将四川作为工程全面启动的重点省份之一。面对工程任务艰巨、范围广、涉及农户多等情况,四川全面总结试点经验,完善工作思路,健全管理制度,强化过程监管,确保工程进度和质量。2003年《退耕还林条例》颁布施行后,四川将宣传贯彻条例作为重点工作,准确把握条例精神和具体规定,全面落实各项政策措施,使工程建设走上法制化、规范化轨道。2004年,国家对退耕还林政策做出重大调整,将补助粮食实物改为补助现金。省工程领导小组及时发放致全省退耕农户公开信,加大政策宣传力度,并通过检查督促,确保新政策平稳过渡和全面落实。全面持续开展工程“回头看”活动,确保“山上有林子、室内有档案”。针对第一周期补助政策陆续到期的问题,组织全面摸底调查,摸清退耕地收益和农户生产生活状况,积极争取国家延长补助等政策支持。

    三、成果巩固阶段(2007—2013年)。2007年国务院出台完善退耕还林政策后,四川将巩固和发展退耕还林成果作为工作重点,综合运用宣传引导、创新管护、检查验收、兑现挂钩等手段,增强农户补植、抚育、管护等履约责任,依法依规保护工程成果。采取丰产经营、品种改良、高接换优、林下种养等集约措施,提高林地综合效益,充分调动农民巩固成果的积极性。在全面抓好工程常规管理和延长期直补政策落实的同时,着力解决退耕农户吃粮、烧柴和增收等长远生计问题,组织实施巩固退耕还林成果专项建设,累计完成基本口粮田建设373.73万亩、户用沼气池建设33.51万口、生态移民6648户,新建(改造)后续产业基地1581.96万亩、养殖圈舍1986.68万平方米,为实现退耕还林“退得下、还得上、不反弹、稳得住”奠定基础。

     四、扩增利用阶段(2014年至今)。2014年,国家将四川纳入首批启动新一轮退耕还林还草省份。四川紧紧围绕中心任务,细化顶层设计,出台政策文件,科学编制实施方案,稳步推进工程建设。针对任务“落地难”问题,加强部门沟通,在全国率先提出“增”“调”“先退后调”等“落地”办法,积极破解政策瓶颈,实现应退尽退,扩大工程范围和规模。坚持输血与造血结合,将85%以上的任务重点安排在贫困县,优先向建档立卡贫困户倾斜,提高贫困人口参与度和受益水平;用好“不限定林种比例”政策,引导农户大力发展生态产业,全省营造生态经济型树种面积占比70%以上,有效增加农户经营性收入,扩大产业扶贫效应。加强工程成果保护管理,严禁毁林复垦和乱征乱占。通过培育新型经营主体、创新经营机制,盘活存量资源,探索林下种养、生态旅游、森林小镇、农村电商等新业态,把生态优势转化为经济优势,推动退耕还林在延伸产业链条、提升综合效益上转型发展。

    成效:全面显现

    四川通过近20年不懈努力,退耕还林工程取得了显著的生态、经济和社会效益,“退”出了绿水青山、“退”出了金山银山,“退”出了脱贫希望、“退”出了致富愿景,“退”出了农民新观念、“退”出了农村新天地,成为实实在在的德政工程、民生工程,得到了群众衷心拥护,赢得了社会广泛认可。

    一、森林面积大幅增加。退耕还林工程实现了毁林开垦向生态修复的历史性转变,开启了大规模绿化全川的绿色征程,使四川生态建设进入到一个新的历史阶段。近20年来,退耕还林工程新造林规模保持一个较高水平,总面积超过5个自贡市的辖区面积,为全省森林覆盖率至少贡献了4.5个百分点,占同期全省造林总面积的三分之一以上,最高年份占比达69.2%,个别市(州)达到90%以上。纵观巴蜀大地,退耕林无处不在,大量“大字报地”“三跑地”(跑土、跑水、跑肥)由黄变绿,荒山秃岭披上绿装,为建设美丽四川和实施乡村振兴战略夯实了生态本底,为筑牢长江上游生态屏障和维护国土生态安全做出了重要贡献。

    二、生态环境显著改善。四川退耕还林始终坚持“生态优先”原则,突出重要区域坡耕地治理,减少水土流失危害,确保将生态承受力弱、不宜耕种的坡耕地退下来。通过还林还草新增植被覆盖,长期超负荷运行的自然生态系统得到休养生息,绿水青山让乡村生态更美更宜居,干旱、滑坡等自然灾害明显减少,野生动植物种群不断丰富,持续不断地向社会提供生态公共产品。据《退耕还林工程国家监测报告(2016年)》,在18项生态效益监测指标中,四川有13项指标居全国第一,当年涵养水源58.25亿立方米、固土6908.29万吨、固定二氧化碳535.23万吨、释放氧气1302.40万吨,生态效益价值达1701.65亿元、占当年全国工程总价值的12.3%、为历年中央资金总投入的3.38倍。另据水文监测,与工程实施前的1998年相比,四川流入长江干流的泥沙含量减少46%,岷江上游减少38%以上。

    三、生态扶贫扎实有效。退耕还林是四川资金量最大的惠民直补政策,到2018年底,全省累计兑现补助资金437.55亿元,占全省农业人口三分之一的农户直接受益,户均6700元。充分发挥助推精准扶贫和脱贫攻坚重要作用,将任务重点向贫困县和贫困人口倾斜,引导农户依法自愿流转发展规模林果业,加快贫困户增收致富步伐。全省前一轮任务覆盖贫困人口537.8万人,通过政策直补和产业增收,累计减少贫困人口237万人;新一轮任务覆盖贫困人口45.8万人,户均实施4.3亩,7.57万户26.92万人摘掉贫困帽子。凉山州48%的农民、59%的贫困人口受益于退耕还林,户均累计获得补助资金1万余元,成为重要收入来源之一。甘孜州60.3万农牧民实施退耕还林,其中贫困人口41万人,占全州贫困总人数的59.5%。叙永县水尾镇青杠村退耕还竹,全村430户户年均增收4~5万元,其中76户年收入10~20万元,12户20万元以上,昔日贫困村变成如今富裕村,成为山区老百姓“点竹成金”的经典案例。

    四、生态产业发展壮大。按照“生态建设产业化”思路,条件适宜地区依托退耕还林工程,以先进科技为支撑,以集约经营为手段,以助农增收为目标,因地制宜培育各类生态林和经济林,不断夯实生态产业发展基础。全省累计建成木质工业原料林1845万亩,果椒茶桑等经济林604万亩,核桃等木本油料林500万亩,材(笋)用竹林343万亩,木本药材林73万亩。同时,四川在实践中创新经营体制机制,完善基础设施,丰富产业链条,提升产业层次,“接二(二产)连三(三产)”,大力发展竹子、特色经果、木材加工、制浆造纸、森林食品、林下种养、生态旅游等后续产业。到2018年底,工程区累计培育退耕业主(大户)1万余个、专合组织600余个、退耕“农家乐”8000余家、规模以上涉林龙头企业200余家、有影响的区域品牌30余种。近年来,全省依托退耕还林每年举办赏花、摘果、游憩等生态旅游节会活动100余场次,经济和社会效益十分显著。金阳县82%以上的乡镇、85%以上的退耕农户种植青花椒,年人均增收4000元以上,青花椒成为农民“摇钱树”和县域经济主导产业。广元市朝天区退耕农户人均栽植2.2亩核桃,年人均收入4500元以上,核桃产业对农户人均收入和县域经济的贡献率分别超过50%、17%。沐川县依托退耕还竹资源,大力发展林竹纸产业,创造的产值和上缴税金均占全县三分之一以上。安岳县退耕还林带动柠檬产业发展,种植规模、产量和市场占有率均占全国80%以上,拥有全国柠檬市场“话语权”,2018年柠檬产业综合产值102.4亿元,果农年人均纯收入1.2万余元。

    五、社会效应影响深远。退耕还林调整了人与自然的关系,改变了农民传统耕种习惯,优化了土地利用结构,促进了农业生产由以粮为主、广种薄收逐渐向多种经营、精耕细种方向转变。退耕后,农民从辛苦劳作中解放出来,加快了剩余劳动力向城镇、向二三产业转移,降低了对耕地的依赖程度,有效推动了农村产业结构调整。同时,退耕还林在实践中不断拓展承载的社会功能,成为助推脱贫攻坚的重要载体和有效抓手,钱粮直补政策让广大退耕农户尤其是民族地区、贫困地区和偏远山区农民得到实惠,起到了扶贫济困、惠农惠民的重要作用。随着工程实施,农村基础设施和生活环境不断改善,村容村貌焕然一新,促进了基层干部群众的思想解放和观念更新,生态建设和保护意识明显增强,造林护林成为自觉行动,植绿护绿崇尚自然渐成风尚,生态文明理念深入人心。有的干部说,山青水才秀,林茂粮则丰,穷山恶水永远富不了。

    经验:弥足珍贵

    20年砥砺前行,20年开拓创新。20年来,四川认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,在实践中不断完善退耕还林工作思路,不断丰富工程建设和管理经验,走出了一条具有四川特色的生态建设新路子,先后20余次在全国性会议上交流“四川经验”。

    一是坚持服务大局,发挥综合功能。20年来,在退耕还林不同发展阶段,四川始终围绕中心工作,把工程置于全国生态建设大局来定位、放在全省经济社会发展大局来谋划,坚持退耕还林与筑牢长江上游生态屏障结合、与农民增收实现脱贫奔康结合、与调整农业产业结构促进地方经济发展结合,充分发挥工程的生态功能、经济功能和社会功能。

    二是坚持政府负总责,严格监督管理。退耕还林是复杂的社会系统工程。四川在实践中不断探索建立退耕还林高效组织管理体系,制定出台一整套工程管理办法、规程和标准,通过层层建立和落实责任制,强化检查监督管理,确保工程目标、任务、资金、责任“四到位”。

    三是坚持以民为本,保障农民利益。退耕还林离不开农民,农民是工程受益主体和实施主体。四川全面落实“以人民为中心”的发展思想,在工程规划设计、施工建设和经营管理中,不搞强推强退,充分尊重农户意愿,充分发挥群众首创精神。坚持公开透明,规范兑现程序,全面落实各项补助政策,切实保障退耕农户利益。

    四是坚持生态优先,强化科技支撑。退耕还林是国家重大生态战略。四川始终坚持不偏离主导目标,突出重要区域和重点治理对象,优先将江河源头、沿江沿路、湖库周围等区域坡耕地纳入实施范围。坚持科技支撑贯穿工程建设全过程,建立不同类型科技支撑示范点,组装配套成熟实用科技成果,大力推广应用新技术新模式,不断提高工程科技含量。

    五是坚持机制创新,增强发展后劲。退耕还林地块高度分散,加之分户实施、管理粗放,规模效益不明显。四川在充分发挥农民主体作用的同时,坚持政府引导、市场主导和社会参与,积极培育各种新型经营主体,推行租赁承包、托管代管、股份合作等经营形式,建立紧密的到户利益联结机制,增强发展后劲,实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”。

    六是坚持统筹兼顾,建立长效机制。巩固退耕还林成果,仅靠工程本身难以解决。四川全面落实地方政府主体责任,统筹兼顾,多措并举,大力发展退耕还林后续产业,持续加强基本农田、农村能源、基础设施等建设,不断改善农户生产生活条件,不断提高农户生产技能和自我发展能力,努力建立巩固退耕还林成果的长效机制。


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