“能”与“不能”之辨
——国家公园社区发展的治理逻辑
在国家公园里，社区居民最常问的是“能不能”，干部最常答的是“按规定”。可“规定”在哪里、长什么样，往往谁也说不全。一个“能”字，卡在政策条文与田间地头之间，成了国家公园社区里最日常也最微妙的博弈。
这并非小题大做。截至2026年8月，我国已正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山5个国家公园，总面积约23万平方公里，其中不少区域与村庄重叠交错。国家公园不是“无人区”，也不是圈起来不许人进出的禁区。社区居民赖以生存的林地、牧场与住宅，同国家公园的保护目标共生共存。也正因如此，社区发展从来不是一道简单的判断题，而是一道考验治理能力的综合题：既要守住生态保护底线，又要安顿群众生计；既不能一放了之，也不能一禁了之。
理念之变
“能”与“不能”之所以长期说不清，有其历史原因。我国首个自然保护地始建于20世纪50年代，彼时面对国内发展的大环境，实施相对严格的封禁管理是及时且必要的选择。但正如硬币的两面，“最严格保护”在拯救濒临枯竭的生态资源的同时，也固化了外界对自然保护地的刻板印象，“不能”成为自然保护地挥之不去的标签。
这一观念在国家公园时代悄然变化。回顾中央层面关于国家公园体制建设的首份指导文件：2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，明确国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入生态保护红线管控范围，实行最严格的保护（第5条）。值得注意的是，即便是这份以“最严格”定调的文件，也同时提出：除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动（第14条）。可见，从一开始，“最严格”的锋芒就指向开发建设活动，而非居民的生产生活。
到了体制试点后期，有关国家公园的定位认知进一步趋于完善。2021年3月，习近平总书记考察武夷山国家公园时指出，要坚持生态保护第一，统筹保护和发展，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。这是首次在国家公园提出“三个相统一”。2022年4月，总书记考察海南热带雨林国家公园时再次强调这一目标。2025年9月，十四届全国人大常委会第十七次会议表决通过《国家公园法》，“三个相统一”正式写入法律条款。从“最严格保护”到“三个相统一”，立法以审慎的措辞，既划出了保护的底线，也安放了民生的空间。理念之变，为“能”与“不能”的厘清提供了根本依据。
实践之困
即便有了法律依据，“能”与“不能”之间，仍有一道若隐若现的认知鸿沟。《国家公园法》第27条在划定核心保护区管控规则时，将“原有居民必要的生产生活活动”列为可以保留的人为活动情形；第29条进一步明确，此类活动“以不超出现有规模和利用强度、合理改善生产生活条件为前提”；第30条则要求国家公园管理机构“明确开展相关活动的边界、强度以及应当采取的保护性措施”。可以发现，立法者并非没有意识到“必要”二字的弹性，而是将其留给实践去填充。问题在于，“必要的生产生活活动”该如何理解，边界在哪里、规模多大，都容易产生不同认识。
例如，在国家公园内放牧，算不算“必要”的范畴？从政策文本看，适度放牧属于允许范畴：《国家公园法》出台前，《国家公园管理暂行办法》明确在落实草畜平衡制度的前提下可以适度放牧（第18条）；中办、国办印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》以及自然资源部、国家林草局印发的多份文件，均允许原有居民在不扩大现有规模的前提下保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖。
同样的问题也出现在林木处置上。海南热带雨林国家公园设立之初实行严格禁伐管理，社区主要经济作物槟榔感染黄化病后无法主动更新，农户只能眼看病害蔓延而束手无策。直至2026年5月《海南热带雨林国家公园条例》修订，这一窘境才得以缓解。而与之对应的，其他国家公园并无对林木处置有如此苛刻的规定。
同一法律概念在不同省份、不同场景得出不尽相同的结论，揭示了法律准则与地方实际之间的张力：“必要的生产生活活动”只能是一个原则性表述，其具体内涵需要由各国家公园立足本地条件、社区结构与产业特点等加以界定。如何在原则性与灵活性之间求得平衡，是国家公园面临的长期命题。
治理之进
因而，“能”与“不能”不是一道非此即彼的判断题，而是一张需要精心绘制的路线图。治理的功夫，不在多划一条红线，而在把“能”的路径画出来、铺下去。
其一，从“禁与放”的取舍转向“规则供给”的明确。既然“必要”注定具有弹性，就要靠规则把弹性匡起来。以分区定空间，核心保护区与一般控制区各守其界；以对象定规则，林木更新、放牧、采集等活动各立其规；以行为定条件，自用与经营、传统方式与新增强度等分别对待。规则越明确，预期越有方向，干部越有依据，群众越有奔头。
其二，从“政策模糊”转向“程序可及”。“能”若无门可入，等于变相的“不能”。判断一项政策是否落地，不仅看条文是否允许，更看路径是否清晰、程序是否可负担。将准入条件、申报材料、办理流程汇编成群众看得懂的办事指南，把裁量标准公开为干部可援引的操作依据，是打通政策“最后一公里”的关键一环。
其三，从“管控思维”转向“共建共治”。“一户一岗”政策让社区居民从“被管对象”变为“管护力量”；差异化补偿政策让国家公园居民多得实惠；生态搬迁政策让社区面貌焕然一新。当群众能够从保护中受益，“不能”就不再是外部强加的约束，而是共同体自觉的自律。
未尽之题
厘清“能”与“不能”，远非一劳永逸。其一，规则碎片化犹存。上位法、地方条例、部门规章、办事指南多层并存，相互之间的口径衔接仍需持续校对，避免群众面对相互矛盾的答案。其二，量化标准缺失。“少量”“适度”“必要”仍主要依赖个案裁量，少量是多少、适度到何处，缺乏可核验的尺度，同案不同办的风险客观存在。其三，执行能力落差。基层审批力量、执法队伍与政策宣介能否跟上规则供给的步伐，直接决定规则是落地还是空转。文件上的“能”，若无人会办、无人敢批，群众感受仍是“不能”。
国家公园的“国家”二字，既指向全民共享的生态资产，也包含世居于此的社区群众。把“能”与“不能”讲清楚、办明白，让保护有力度、发展有温度、群众有奔头——这既是“三个相统一”的题中之义，也是国家公园治理现代化的必答题。（张小鹏 王梦君）
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